唱凯大堤溃决的警示

　　除极端天气外，圩堤投入不足、老化失修，洪水来临时险情排查、预报不及时等是溃堤重要原因

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 林艳兴陈春园李倩倩

　　6月21日18时30分，江西抚河中下游10万亩圩堤唱凯堤突发决口，威胁十多万人口和交通要道。

　　到23日晚，经过48小时生死大救援，被洪水围困的十多万群众基本安全转移。唱凯堤决堤灾区救灾工作重点已由转移群众转移到安置群众和堵口复堤。然而，大堤溃决带来的伤痛短期内却难以消除，留下的思考还在深入。

　　《瞭望》新闻周刊记者调查发现，这次唱凯大堤溃决，除极端天气外，圩堤投入不足、老化失修，洪水来临时险情排查、预报不及时等是重要原因。当前，吸取唱凯堤溃决教训，应迅速在各地江河堤坝排查险情，加固堤防，加强值守；汛期过后，应切实加大中央财政投入，大力开展中小河流治理。

　　唱凯为何决堤？

　　唱凯堤历史上曾多次决堤或出险，1949年决口39处8399米，1952、1973、1982年三次决口，其中以1982年最为严重。1982年6月18日抚河发生特大洪水，华溪乡王家堤段决口237米。1998年，抚河再次发生特大洪水，唱凯堤周博巷漫堤缺口，所幸及时堵口抢险，才未发生溃堤灾难。

　　“50年一遇大洪水”是唱凯决堤的“罪魁祸首”。江西省气象局统计，今年4月1日至6月21日，全省平均降水为997毫米，较历史同期偏多4.8成，为1959年有完整气象资料记录以来同期降水最大值。其中，25个县市累计雨量创历史同期新高，特别是6月19日8时至20日8时，全省有26个县市出现大暴雨，5个县市出现特大暴雨，大暴雨、特大暴雨县市数均创历史新高，雨量之大、雨强之强、范围之广均创历史同期新高。

　　“天量降雨”导致抚河水位流量屡破纪录。21日4时，抚河廖家湾站洪峰水位超警戒1.31米，比历史最高纪录低0.17米，流量比最高纪录多1590秒立方米；临水娄家村站水位超过建站以来最高水位0.03米，李家渡站超警戒水位2.16米。长时间洪水浸泡，圩堤不堪重负，终于在21日晚被撕裂。

　　天灾之外，还有唱凯堤自身的原因。抚河流域位于鄱阳湖流域的中东部，流域范围涉及抚州市所辖的9个县(市、区)，是江西第二大河流。唱凯堤保护面积100.65平方公里，保护耕地12.29万亩，保护人口14.43万人，是江西省10万亩重点圩堤之一。按说这样的大堤不会如此脆弱。

　　本刊记者看到，唱凯堤的堤坝不是混凝土，而是外面长满青草，堤坝内尽是疏松砂粒的砂基堤坝。《抚州市水利局2009年工作总结和2010年工作思路》中明确提出，“督促临川区唱凯堤除险加固，完成总体初步设计，争取续建资金。”但唱凯堤没有等到除险加固的那一天。江西省水利厅副厅长罗小文说，近年来，江西在国家没有出资金的情况下，为加固唱凯堤先后投入2000万元。现在看来，这只是杯水车薪。

　　另据本刊记者了解，唱凯堤溃堤也暴露了当地对圩堤险情排查、预警等方面不够及时。

　　中小河流治理“欠账”多

　　唱凯堤并非个案。今年汛期洪水发展到目前，江西全省已经有17座千亩以上圩堤溃决，其中除唱凯堤外，万亩圩堤还有余江县石港圩，永丰县七都、八江堤，临川区秋溪圩堤。此外，江西全省还有67条圩堤出险，其中万亩圩堤33条。

　　江西也并非个案。1998年大洪水以后，国家加大了对大江大河治理的力度。至2005年底，全国长江、黄河等七大江河干流的堤防已经普遍得到加高加固，防洪标准也显著提高，基本能防御常遇洪水。然而，数量众多、分布广阔的中小河流治理总体滞后；许多中小河流主要是上个世纪50年代至80年代，通过群众投入劳动力进行治理的，防洪能力薄弱，仍处于“大雨大灾、小雨小灾”的局面。不仅如此，部分中小型水库还是土坝筑成，防洪标准低，难以承受大的荷载，加上长期老化失修，一旦发生持续强降水便不堪重负，“小河流”酿成“大洪水”。

　　2008年，中央1号文件明确要求各地加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入。但直到2009年6月30日《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》才通过审查。从2008年开始，中央计划用三年时间实现现有大中型和重点小型水库除险加固目标。但水利部对全国病险水库除险加固进展情况的公告显示，截至2009年12月28日，规划内大中型项目全部开工建设，却有125座小型项目未开工。

　　与大江大河有中央财政作后盾不同，根据现行的投资渠道，中小河流治理主要靠地方负责、土方工程主要靠群众投工投劳，中央财政只负责规划、督促，所拨资金仍然有限。

　　本刊记者从江西省财政厅了解到，目前江西42条河流均列入了《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》，今年中央财政下达的专项用于治理中小河流资金7000万元，加上省财政的配套也只有1.5亿元，可谓杯水车薪，大部分资金还是依靠地方筹集，省以上财政只提供补助或奖励。

　　农业地区本来是“吃饭财政”，这种资金筹集机制下，许多地方便年年向上争取续建资金，年复一年地修理整治，成为“马拉松工程”；有的甚至降低工程质量，土法上马。每到汛期，中小河流沿岸防洪工程险情迭出，成为水利部门的“心病”。

　　唱凯堤决口后，罗小文对本刊记者说，这说明国家现行中小河流治理的资金筹集机制力度不够，效果不明显。水利部数字显示，目前，全国仍有2/3的中小河流达不到规定的防洪标准，一般年份中小河流洪涝灾害损失占到了全国的70%到80%，死亡人数占到全国洪涝灾害死亡人数的2/3。

　　抓紧时间为中小河流“补课”

　　唱凯堤决口再次给人们一个巨大的警示：要赶紧为中小河流“补课”。

　　当前，应抓紧时间排查中小河流防洪隐患。唱凯堤决口后，江西省防总已下发紧急通知，要求加强圩堤巡查防守，组织干部群众对万亩以上圩堤实行24小时巡堤查险，3米1人，对险工险段要专人值守。并对圩堤再进行一次险情险患排查摸底，对历史上的险工险段根据近年加固整治情况进行观察判断，并对所有险情登记造册，绘制险情位置图，设置险情标志，并按储备标准备足抢险物料。

　　主汛期结束后，应切实加大中小河流治理投入力度，从根本上提高中小河流的抗洪能力。江西省提出，全省小型水库多、中小圩堤多，由于历史欠账太多，抵御大洪水的能力弱，建议扩大中央财政对小型水库和中小圩堤除险加固的支持范围。江西省政府办公厅农业处处长曹铭文建议，汛期结束后，国家应按照编制中小河流治理的规划的要求，调整资金筹措机制，根据财政可承受能力增加财政投入，由中央财政主要承担起治理中小河流的责任。他认为，按照现在的情况，最好是以中央财政为主承担治理中小河流重点圩堤的资金支出，减轻地方配套压力。

　　江西省政府还建议，中央应加大对鄱阳湖等江西蓄滞洪区安全建设及管理的资金投入，将蓄滞洪区安全建设项目中央补助标准提高到80%。目前，鄱阳湖蓄滞洪区安全建设未正式列入国家基本建设项目，没有正常投资渠道。