朱德明

　　安徽省固镇县6位环境执法人员近期因去企业执法频率太高而被集体停职的事情早已不是个例。从表面来看，这好像是地方政府疯狂追求GDP所致，但根子还在于目前我国环境保护工作中存在的深层次体制性壁垒，妨碍了环境法律法规和政策的贯彻执行。

　　一是行政手段强于法律手段。必须承认，由于我国千百年来的文化传统和社会基础，在一些人的思想观念中，始终存在轻法律、重人治和权治的烙印。因此一些地区经常以领导意识代替法制意识，喜欢把部门规章、红头文件作为行动指南，甚至将其置于法律法规之上。法治观念的淡薄以及地方政府理性行为的有限性，使违法行为得以滋生。如固镇县只要一个会议，就可以让环境执法人员集体停职。虽然对这些违法行为后来予以了更正，但环境执法的伤口却难以愈合，社会的法治机制难以建立，政府公信力的丧失难以补救，更无法改变环保部门执法疲软的现实。

　　二是政绩追求强于环保追求。当前，领导的政绩考核常与其升迁紧密联系在一起。在这样的态势下，地方政府不得不把招商引资作为加快发展的重要抓手，形成了单纯追求GDP的扭曲政绩观。此外，政府办企业的指导思想未完全转变，企业仍未摆脱隶属地位，一些地方政府往往因担心影响国计民生、劳动就业而袒护污染企业，一旦企业出现环境问题，就会出手干预，致使那些严重污染环境的企业难以得到及时处理。

　　三是地方保护强于环境保护。地方保护是目前环境保护工作中最主要的体制壁垒之一。面对环境执法时，地方保护观念时时作祟，常以优化招商引资和发展环境为借口，划定所谓“院墙以内”和“院墙以外”的界限，袒护本地利益，或采用双重、多重标准执法，心甘情愿地充当污染企业保护伞，使一些本可以得到及时处理的案件久拖不决，有的即使处理也不到位，严重破坏环境法律的统一性和公正性，失去了执法的本意，削弱了环境执法的功能。

　　四是问责强于监管。时下，一些地方政府在处理各种复杂矛盾时使用的杀手锏就是问责，特别是在评价、考核以及追究具体目标、任务责任时，都会对责任单位提出严厉问责。而对如何加强监管，防患于未然却忽视甚至漠不关心。

　　要扭转以上局面，首先要继续加大经济体制改革力度。加快政府职能转变是扭转体制性壁垒的关键。要严格划清政府经济管理职能，区分政府的社会经济职能和环境保护监督管理职能，使企业从政府的附属地位中解脱出来，构造一个良好的环境执法基础，建立环境管理的新体制。

　　其次，优化依法行政的外部环境。时下，在社会转型中，各项环境管理制度尚不能得到有效执行，依法行政的思想意识不高，一些地方官员本身也不习惯依法行政，这在一定程度上助长了社会不作为行为的蔓延。因此，必须加强舆论宣传，在全社会形成一种遵守法律、文明执法、依法行政的良好氛围。

　　第三，完善政绩考核体系。如果地方政府不转变发展观念，不抛弃污染财政思维，这一现象可能还会蔓延。中央早把发展的思路定位为又好又快，提出不仅要考核经济指标，更要考核资源指标、环境指标和人文指标，因此要自上而下地改革政绩评价体系，扣除地方官员的污染政绩，建立科学发展的评价考核体系，适当弱化招商引资等经济指标的权重，从而铲除环境换取GDP增长的土壤，遏制官员制造污染政绩的冲动。

　　第四，完善多罚制度。目前，环保责任追究中存在着只罚企事业单位，不罚行为人，以及只追究环保部门责任，不追究地方有关领导责任等缺陷。我国环境法律法规已明确规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予行政处分。因此，建议对同一环境行为，既要处罚企业法人，也要处罚行为人的所属单位；既要处罚失职、渎职的环保部门领导，更要处理有责任的地方行政领导。

　　第五，建构制度化的官员问责体系。如果不纠正那些明显违法的招商政策，不树立唯实、唯法的作风，环境保护目标就难以实现。要明确和加强官员问责，把监督检查放在与制订政策、法律同样重要的位置上，使环境问责行为承担的各种额外成本高于其“所得”，才能从根本上杜绝直至消除“固镇现象”的发生。