新华社世研中心研究员 李长久 国土资源部信息中心 刘丽

　　提要：地球诞生和运行已有45亿年，人类历史只有地球史的两千分之一。但是，在这个总体面积变化不大的星球上，承担着越来越多的人类繁衍生息。随着全球人口不断增加，人均耕地越来越少。联合国人口署2005年2月25日发表报告预测，2050年世界人口将达到91亿……

　　保护地球家园我们能做什么

　　人地关系是人类生存与发展的基本关系，土地支撑着人类社会的可持续发展。但是，人类与地球万物如何“共生”，已面临严峻挑战。为保护人类共同的家园，为子孙后代留下生存和发展的基础，实现可持续发展，我们提出如下几点建议——

　　城镇化要科学规划

　　据统计，2005年世界城市化水平达到49.2%，2009年发达国家的城市化率平均达到70%左右，美国已超过80%。

　　在城市化过程中，一些国家的政府和学者不断总结并积累很多科学规划和节约用地的经验。英国经济学家大卫·李嘉图率先提出“土地集约利用”的概念。他在论述级差地租理论时指出，集约利用就是在一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和劳动、使用先进技术和管理方法，以求在较小面积土地上获得高额收入的一种农业经营方式。针对城市蔓延式的扩张，美国学者提出了紧凑城市、精明增长等概念。为确保城市的可持续发展，欧洲提出多功能土地集约利用的概念，强调功能多样化集约利用土地。

　　加拿大是世界上人均农地最多的国家，但是，在城市开发规划特别是在确定“城市发展边界”规划时，将城区诸多领域纳入开发范围，且不得留过量的闲置土地。

　　在中国的城市化发展模式问题上，首先要研究确定适合我国资源国情的大中小型城镇化道路。前些年很多地方一风而上发展小城镇，不仅造成了土地资源严重浪费，部分农村生态遭到破坏，也没有对农村剩余劳动力形成有效吸纳。这些年很多省份又跟风发展大都市，由于没有实现人口、土地、产业三要素的匹配，导致土地城镇化快于人口城镇化和快于产业城镇化。最为严重的问题是：我国城市规模的扩张往往是预先的政府设定，而非由产业扩张来推动，所以当政府以扩张的名义圈起大量土地时，却发现不知道该用什么实质性产业去填充这些土地。

　　城镇化战略是未来50年中国发展的最大动力，是增强中国经济持久增长的重要途径，但错误的城镇化道路，可能会成为引发严重问题的导火索。世界发达国家的城镇化进程各不相同，从20%到40%城镇化率经历的时间：英国120年，法国100年，德国80年，美国40年，前苏联30年，日本30年。我国城镇化率从20%到40%只用了22年，这个过程比发达国家平均快了一倍多。

　　现在的问题是，中国是否具备条件在城镇化速度方面大大超过发达国家。我们认为：我国的城市化道路不能急速冒进，必须依据规划循序渐进地推进。不同区域的城镇化发展速度应该有所差异，各地区在编制国民经济和社会发展规划以及土地利用规划、城镇体系规划和城市总体规划时，应因地制宜，制定符合各个地区实际的发展目标，不能盲目地在城镇化率及有关城镇发展指标方面进行攀比。我国的城市化必须走集约节约之路，我国未来的城市人均占地不能与欧美国家齐平。

　　我国城镇化应在现有城镇基础改建或扩建，市县城搬迁应有科学规划、依法进行，不能盲目建设新城。苏州古城史已达2500年，在城市现代化过程中，在老城区基础上，规划一个现代化新区域，使得著名建筑学家梁思成当年在北京改造时未能实现的设想在苏州成真，堪称老城区复兴和新城区扩展相互映衬、协调发展的典范。而内蒙古自治区呼和浩特市清水河县是一个财力只有3000多万元的贫困县，从1998年开始在距离现有县城26公里的地区建设新城，占地五平方公里，新县城建设已花费上亿元。这个缺乏可行性调查研究的盲目造“新城”行动，由于没有得到有关部门的审批手续特别是缺乏资金，到2008年被迫放弃搬迁。

　　在一些地方的城市发展规划中，朝令夕改、盲目规划，而“每一次规划失误或不科学所造成的浪费，远远超过普通人的想象力，动辄以几亿或几十亿计”。我国城镇化率要超过70%任重道远，规划的作用日益重要。规划如山，规划即法，只有科学规划才能既节省农地，又引领城镇化健康发展。

　　工商交通尽量少占耕地

　　与城市化一样，在工业化过程中，工业用地面积经历较长增长过程。但是，随着发达国家已从工业经济时代迈向知识经济时代，工业占用农地增速趋缓。而中国仍处于工业化过程中，要采取有效措施，节省占用农地。

　　建设用地分为居民点及独立工矿用地、交通用地和水利设施用地。根据《2008年国土资源公报》，2008年底，居民点及独立工矿用地4.04亿亩、交通用地占0.37亿亩，水利设施用地0.55亿亩。当前发达国家人均城市建设用地约82.4平方米，发展中国家为人均83.3平方米，2008年末中国城乡人均建设用地249平方米，居世界前列。

　　近年来，各地工矿用地增长较快，目前已占全国城镇建成区面积超过四成。我国城镇和工矿用地总面积已达10万平方公里，其中4.3万平方公里的工矿用地，近70%集中在中西部和东北地区。

　　长期以来，工矿用地一直是我国的用地大户。尤其是近些年来，随着我国工业化进程的加快，工矿用地增长较快。然而，由于长期存在的工矿用地集约水平不高等问题没有得到根本改善，使得我国本已十分紧张的土地供应短缺状况进一步恶化。工业用地利用强度普遍偏低，部分地区单位土地投资强度每亩只有几十万元，全国工业项目用地容积率只有0.3—0.6，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。尤其是，各地产业发展缺乏生产力布局、国土规划的统筹安排，没有严格的产业分工，从而不可避免地造成不同区域产业发展的重复建设，也造成了企业效益低、工业用地低效的现实。

　　精心规划住宅建设

　　各国住宅投资和建设史显示，人均土地(或耕地)资源越丰富，单位投资量所消耗的土地资源越多；而人均土地资源越稀缺，单位投资量所消耗的土地资源越少。例如，英国、日本和荷兰的住宅拉动系数相对较低，而美国则较高。

　　中国人口多，全国已建成建筑面积近400亿平方米，并以每年平均增加20亿平方米左右的速度发展，预计到2020年将新增建筑面积300亿平方米；中国人均土地资源少，但人均住宅投资和面积较大。中国固定资产投资拉动的土地资源的消耗量是美国的2倍，德国的6倍，日本、英国和韩国的几十倍。中国住宅投资拉动土地资源消耗数量低于美国、瑞典和爱尔兰，但高于日本、韩国和英国，是英国的3倍、日本和韩国的8倍。中国房地产市场巨大，风险也大。为保障房地产业成为我国重要支柱产业之一并造福千家万户，建议做到——

　　(一)加强对房地产业的监管。

　　房地产业的基本要素是土地，房屋交易实际上是土地交易。按现行土地用途管制政策，政府和房地产商既是“垄断买方”，又是“垄断卖方”，特别是一些“地王”与地方政府“合作”，一方面从农民手里低价征地，另一方面向群众高价售房。

　　要严格控制各级机构办公设施及楼堂馆所建设标准的规模。所有新建、扩建、迁建、购置、装修改造党政机关办公楼项目，必须严格履行审批程序。办公楼建设必须体现庄重、朴素、实用和节约资源的原则。

　　控制地王垄断，防止热钱投机炒作。

　　(二)强化税收政策引导住房结构调整。

　　对面积100平方米以下住房，特别是经济适用房和廉租房，少收或免征税；对100-200平方米住房提高征税率；对200平方米以上豪宅加大征税力度。通过物业税和产业税，形成豪华住宅占比小、经济适用房和廉租房占比最大的金字塔房地产市场结构，使高中低收入不同群体都能做到“居者有其屋”。

　　(三)提高农村宅基地利用率，有效容纳未来新增农村人口的住房需求。

　　据统计，2004年，中国乡村人口为7.57亿，全国农村居民点用地面积高达1655.6万公顷，占全国建设用地面积的52.47%，人均农村居民点用地面积高达218.69平方米，远远高于《村镇规划标准》(GB50188-93)规定的人均150平方米的高限。如果将人均用地面积降至150平方米，那么我国农村居民点集约利用土地的潜力规模高达520万公顷，相当于半个浙江省的面积。

　　根据《优化城乡用地结构和布局研究》专题的研究成果，到2020年中国人口将达到14.6亿，其中，城镇人口7.77亿，乡村人口6.83亿。若将人均农村居民点面积在现有水平基础上降低一个百分点，即降至人均约120平方米的水平，那么2005-2020年中国农村居民点集约利用土地的理论潜力规模为836万公顷，占现状农村居民点面积的50.5%。

　　加强宏观监管，提高土地集约利用率，我国在发展房地产业过程中可以节省大量农地。

　　严处破坏农地资源案件

　　很多国家都依法严肃处理破坏和浪费农地资源的行为，有效保护农业资源。美国在19世纪林肯时期通过《宅基地法》，20世纪30年代大危机时期通过《农业调整法》，1946年通过《农业市场法》和1996年通过的《农业法》，核心是控制土地利用密度和容积、控制城市规模和保护农地。为了实现农业可持续发展，1999年加拿大将农业用地和林地保护两个委员会合并为一个土地保护委员会，从联邦政府、省政府到农场和农民，协力妥善处理土地开发和保护的关系，形成具有独特完整的土地利用规划体系，通过一系列强制措施控制土地用途变更，实行严格的土地用途管理制度。美国和加拿大两国土地用途管理制度的特点是：社会公共利益是土地利用的最高原则；土地未经规划不得开发；土地利用规划具有法律效力；对农地实行特殊保护。美国、加拿大土地用途管理制度对我国的启示是：土地用途管制制度应成为我国土地管理的核心；土地利用规划是土地用途管制的基本依据；在制定土地利用规划过程中应该提高公众参与的程度；实施土地用途管制要有完善的法律保障体系；建立与土地用途管制相适应的土地管理体制。

　　2008年10月19日新华社播发的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”

　　为了守住18亿亩耕地红线，近年来我国政府查处违法案件的力度明显加大，但正所谓“道高一尺，魔高一丈”，土地违法现象非但没有减少，反而愈演愈烈，而且一些地方政府成为主要推手。

　　应严打破坏和违法占用农地的一切行为，从而有效保护农地资源：(一)制定《严惩破坏农地法》，对破坏农地和违规建筑，不能罚点钱就不了了之，形成不良示范；(二)深化国土资源管理体制改革，进一步强化国土资源部对各省国土资源厅的业务领导，加强监管，县城以上城区大规模改造或搬迁以及相似大规模占用农地工程项目，需由国土资源部、建设部等相关部门共同周密论证后严格审批；(三)强化问责制和反腐力度，对重大破坏农地和违规建筑案件，要追究有关主管者的责任，严重失职者要严肃处理。

　　进行跨越国界农业合作

　　美国宾夕法尼亚大学教授杰里米·里夫金认为：“我们现在几乎开拓了这个星球上的每一块土地，并为真正的全球文明建起框架，但代价却是一张不可预测的账单，可能让我们灭绝。”实际情况是，一些国家还有大量尚未开发的土地资源，进行跨界互补互利农业合作仍有较大潜力。

　　从北美到拉美，尚未开发的土地还较多。巴西可耕地面积1.68亿公顷，目前仅开发0.62亿公顷，尚有可开发土地1.06亿公顷。韩国已在马达加斯加和苏丹分别租借约130万公顷和69万公顷的土地。“俄罗斯远东地区约有100万公顷耕地，可那里的650万人口中只有1/4的人住在农村。要开发远东肥沃的土地资源，至少需要100万人。中国人在租种的30万公顷土地播种大豆(3852,41.00,1.08%)、小麦(2300,1.00,0.04%)、玉米(1939,3.00,0.15%)、蔬菜等作物。”大洋洲人少地多，尚有丰富的待开发土地资源。

　　非洲现有耕地两亿公顷，占世界耕地总面积的13%，莫桑比克可耕地面积3600万公顷，其中仅开发约510万公顷。赞比亚可耕地面积4200万公顷，其中开发面积仅占14%。非洲四季宜牧的草场约九亿公顷，水资源占世界水力资源蕴藏总量的2/5，具有较优越的农业发展自然条件。中国拥有较先进的农业技术和丰富的生产经验。据报道，非洲联盟将农业和市场准入、基础设施、资本流动、人力资源并列为非洲四大重点发展领域，其中农业位居第一。非洲国家企盼能与中国加强农业合作，提高其农业生产水平和粮食产量，缓解粮食危机，摆脱贫困，实现国家的经济发展。目前，一些中国私人投资者也将目光投向了非洲广袤而肥沃的黑土地。

　　全球人均耕地仍在减少，但还没有到“山重水复疑无路”的地步。随着科学技术日新月异和创新能力不断提高，在现有土地上，人类有智慧创造更加美好的未来。

　　延缓农地资源减少 发达国家各有盘算

　　联合国粮农组织公布的地球农业生态划分研究结果显示，按土壤、气象条件和现行的技术推算，全世界可从事农业生产的土地面积约为42亿公顷，相当于目前世界所有农地面积(15亿公顷)的近三倍，占地球陆地总面积的11%。

　　除人口因素，工业化和城镇化进程加快，导致人均耕地进一步减少。世界银行的一项统计数据显示，全球人均可耕地已从1961年的1.45公顷降至2007年的0.74公顷，减少到了46年前的1/2。

　　日本人口1.26亿(各国人口均为2007年数据)，面积37.21万平方公里，人多、地少、山多、平原少且狭小，山地约占总面积的4/5。20世纪50年代中期起日本经济进入高速发展期，从1955年到1961年，日本国民生产总值(GNP)实际平均年增长率达10.8%。在经济高速发展期，日本政府推行的具有代表性的农业政策是1961年国会通过的《农业基本法》和1962年通过的《农业法修订案》，主要目的是推进农业现代化，迫使零星小农脱离农业，以保证工业发展对劳动力和土地的需要。1961-1975年的14年期间，共减少农地80万公顷，年均减少5.7万公顷。以20世纪70年代中期为分界点，此后农地资源减少趋缓，呈拉长的“S”型。1975-2001年的26年间农地减少50万公顷，年均减少1.9万公顷。1960-1995年的35年间，日本GDP总量达到五万亿美元，期间，耕地仅减少103万公顷。我国从1978-2009年，GDP总量也达到了五万亿美元，但我国的耕地消耗量高达1200万公顷，差距为十倍以上。

　　俄罗斯人口1.42亿，面积1707.54万平方公里，农地面积占国土面积的30%，其中可耕地面积约1.3亿公顷，是农地资源最丰富的国家，“今天，世界上约7%的耕地是俄罗斯国有或是俄罗斯集体农庄所有的，但是这些耕地的1/6——约3500万公顷——都被闲置。”

　　美国人口3.02亿，面积937.26万平方公里。据1977年统计，全国共有可耕地面积28亿亩(市亩)，平均每人14亩。1961-2001年间美国农地增加和减少面积大体相当，因为一方面一些耕地转为城市化用地，与此同时又有大量其他类型的土地转为耕地。

　　加拿大人口3300万，占世界人口的0.5%，面积997.6万平方公里，占世界面积的6.1%，可耕地面积占世界可耕地面积的6.5%，为13600万公顷，占国土面积的16%，其中已耕地面积占国土面积的8%。加拿大农地面积在20世纪60-80年代期间平均每年增加约287.7万公顷。自20世纪80年代初起，在农业生产萎缩和逆城市化的双重影响下，农地面积呈下降趋势。加拿大政府认为，城市扩张对农地的占用不仅意味着本国食物来源的丧失，更重要的是生物物种的减少、野生生物栖息地和绿地的丧失以及空气质量的恶化。因此，近年来政府出台很多保护农地和开敞空间的政策措施，主张城市理性发展。

　　澳大利亚人口2100万，面积768.2万平方公里，农牧业用地为4.75亿公顷，占全国土地面积的63.8%。1961-2001年，澳大利亚增加农地面积2011.9万公顷，年均增加49.1万公顷。但是，随着工业化和城市化进程加快，农业在澳大利亚国民经济中的地位日渐下降，农地面积也随之减少，特别是1994年以来这种变化更为明显。

　　中国人口13.2亿，相当于美国人口的四倍以上和加拿大人口的40倍；面积约960万平方公里，土地资源条件和环境不如美国，可耕地资源不如加拿大。但是，各个领域占用农地大大超过美国和加拿大。据国家统计局的数据，我国耕地面积1957年达到高峰，其后经历了一次大幅度的减少；第二次大的滑坡发生在1965-1977年；第三次耕地面积减少集中在1980-1988年；第四次耕地面积缩小始于1992年。“十五”期间，全国耕地面积净减少9240万亩，年均减少1848万亩，人均耕地面积减少15%。从1996年到2005年，全国耕地面积从19.51亿亩减少到18.31亿亩。我国人均耕地已从新中国成立初期的2.5亩减少到1.4亩，仅为世界人均耕地的1/3。全国已有1/3的省市人均耕地不足1亩，666个县(区)人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。2008年10月23日国务院发布的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》提出规划期内全国耕地保有量2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。要守住这个耕地红线，面临诸多挑战。