规划变“鬼话”折射中央与地方利益博弈

　　多发的重大污染事件背后，是环境规划和环境评估制度，在地方政府发展经济的“强大驱动力”面前，形同虚设。在更深层次上，折射的则是中央和地方的利益博弈

　　法治周末见习记者 高原 法治周末记者 温泉

　　2010年，重大污染事件频发。

　　一个半月前，上市公司紫金矿业所属的福建省上杭县紫金山铜矿湿法厂污水池发生污水渗漏事件，祸害福建、广东相关水域，渔民集体“失业”。

　　20多天之前，吉林省永吉县境内发生特大洪水，七千余只化学原料桶被冲入松花江，引起当地恐慌。

　　“各个地方在项目上马前都有前期规划，但因为没有完善的执行和后期的监督，所以导致环境灾害事件频发。”中国政法大学教授王灿发说。

　　而规划执行的不完善和后期监督的缺乏，折射出更深层次的利益博弈。

　　Ⅰ 规划变“鬼话”

　　现在很多规划形同虚设，很多项目并不能按照规划来执行，以至于上马的项目问题频发

　　“规划规划，纸上写写，墙上挂挂，最后规划变‘鬼话’。”接受《法治周末》记者采访时，王灿发无奈地说，很多地方的规划现在形同虚设，很多项目并不能按照规划来执行，以至于上马的项目问题频发。

　　“化工企业的规划布局非常重要。”王灿发说，如果把大气污染的企业建在城市的上风向，那么稍微排放点污染物就会影响整个城市；如果把有危险水污染物排出的企业建在饮用水源附近，一旦发生问题就会影响居民日常生活。

　　其实，上至中央，下至地方、企业和民众，对环境污染都十分关注。每一个项目工程上马之前，环保部门都利用各种方法加强环境管理，做好前期规划。

　　然而，很多规划和环评制度在政府发展经济这个“强大驱动力”面前，几乎发挥不了作用。

　　“现在很多地方是为了环评而环评，并不是为了防范污染。”让王灿发担心的是，本来可以通过环评抑制有严重污染的项目上马，但实际操作中却鲜有企业被卡。“这其中，机制、单位、审批都有问题”。

　　比如，紫金矿业作为上杭县最大的企业，从一个县属国有企业发展至中国最大的黄金生产企业，其中每一步都和政府的“悉心呵护”密不可分。

　　据报道，上杭县近几年来的财政收入一直在增长，紫金矿业功不可没。从1993年成立至今，紫金矿业已成为上杭县最大的财税贡献企业，最高时，占到财政收入的近60%。

　　紫金矿业和当地官员有着千丝万缕的联系，上杭县原副县长郑锦兴，上杭县县委常委、县委办主任林水清都曾担任过紫金矿业的监事会主席，而更多的政界官员亦被紫金矿业聘用，领取高薪。政商结合越融洽，规划执行越困难。

　　对此，王灿发说，“地方政府对发展是硬道理这句话的理解过于片面”。真正的发展不能只关注于经济，而应该是经济、社会、环境以及其他生态文明的全面发展。

　　“保护环境的冲动不足以抵过发展经济的冲动，这两方面常有矛盾。而在这个矛盾下，地方政府发展经济的冲动更大。”从事环保工作18年的中南财经政法大学法学院副院长高丽红说，“环境利益是潜在的、长远的，经济利益是实实在在的。一个是有形的眼前的经济利益，一个是无形的未来的环境利益。很多地方政府官员都想在任期内作出政绩，势必经济利益优先。”

　　Ⅱ 规划保密真义在于权力

　　“如果公布规划，行政机关的自由裁量权就减少了，公众对于违反规划的项目一看便知，公众的监督作用就增大了”

　　规划频频变“鬼话”，为什么没有有效的监督？

　　我国的规划一直是保密的，公众很难看到自己城市的规划图。“规划保密，公众监督自然就起不到作用，公众参与度不够，在规划的后期执行方面也会随之出现问题。”王灿发说。

　　比如，王灿发提到，有人曾就《饮用水源保护规划》到国家发改委申请信息公开，但未能如愿。“有了规划而不公开，百姓怎么能知道哪里是保护区哪里是水源区，真的违反了规划造成了污染该不该处罚？”

　　王灿发指出：“如果公布规划，行政机关的自由裁量权就减少了，公众对于违反规划的项目一看便知，公众的监督作用就增大了。”

　　“另外，我们的规划制定得太粗略，规划部门有很大的发挥空间，很难去追究谁的责任。”参观完美国纽约的规划设计图后，王灿发很感慨，“纽约的规划图做得很细，哪个地方建工厂还是住宅都明确标明，公众在有异议的时候就可以有的放矢地举报。”

　　而规划本身，也并非没有问题。

　　高丽红在接受《法治周末》记者采访时反复提到基础数据的问题，和发达国家相比，我国对基础数据的传递和公开都存在问题。

　　“国外对基础数据有一个细致的归总和完善的交换机制，各职能部门协调性比较高。”然而，我国各职能部门没有长期的动态数据机制，在制定规划时也没有各方面的相关数据，“规划之间都在打架，使用标准不明确，这让执行起来更加困难。”

　　高丽红解释，每个规划都是以政府的名义来批，但规划的编制是由各个职能主管部门来主管，环保部门的规划由环保部门编制，水利部门的规划由水利部门编制，依此类推。由于各职能部门的基础数据交换不通畅，因此很多规划之间是相互矛盾的。

　　“规划的宏观控制是有效解决这一问题的手段。”高丽红说，按道理，规划一经批准发布就应具有法律约束力，不管是地方政府还是相关企业都应遵守，但由于规划的编制程序有欠缺，导致规划的科学性、合理性、民主性都不够。

　　“如果让规划的利益相关人参与到规划的编制过程中，并且可以表达自己的愿望诉求，那么规划实施起来就不会有这么大的差异。”高丽红说。

　　Ⅲ背后的利益博弈

　　“保增长”被理解为“保投资”，而规划环评触及的正是政府部门利益

　　更深层次的问题在于，中央和地方的利益博弈。

　　1994年我国实施分税制之后，中央政府和地方政府的集权分权关系更为明显，中央财政和地方财政的分开让地方政府更加关注自己的“钱包”。

　　高丽红指出：“地方财政发展主要靠卖地和招商引资发展企业，如果把环保门槛设得很高，企业绕道而行，经济发展势必受到影响。”

　　对此高丽红很无奈：“很多地方政府为了提高效率，建设经济开发区或者工业园区的条件很低，不仅各种相关证件减半，还提供一站式服务，环保的很多环节只是走形式，并没有实际性的控制，所以环保制度不能落实到位。”

　　“但我觉得不能简单地责怪地方政府。”高丽红说，“比如我在湖北当官，我抛开地方收入不谈，那样地方百姓也会不满。”要把财政机构、地方政府发展压力以及官员考核机制综合起来评价考量才能客观公允。

　　近日，关于环境税将试点的话题再次引起了公众的关注，环境税的出台能否解决隐藏在财政制度背后的利益博弈问题？能否对环境保护起到实质性作用？

　　2005年至2007年，曾经有过4次大规模的环保执法活动，但由于法律惩罚手段有限、覆盖范围有限，以及过多地依赖于各级执行者的意志，它们并没有实质性地改变现有的游戏规则，也未能转变为长期的制度固定下来。

　　环境税的试点，是政府试图利用经济政策解决环境问题。面对来势汹汹的环境污染，这个经济手段究竟效用如何？

　　“如果只是费改税，征收、使用、管理各方面都不合理，对环境的调节作用还是不容乐观。”高丽红表现出了担忧。

　　从1979年开始提征收排污费，到现在环境税试点提出，中国环境经济政策在摸索中前进。对于这种前进，高丽红说：“从费和税这两个方面比较，以前所收的排污费和征管部门之间的利益关联不高，所以费用使用上不太规范，现在要加强征收标准的合理性、征管环节的规范性，以及资金使用的效率，这样才不会成为简单的征收方式的变化，真正起到环保的作用。”

　　但王灿发认为：“只靠环境税这一经济手段来控制是远远不够的。环保部门还需有强制的行政手段、其他有效的经济手段，以及将环保纳入政绩考核的标准等一系列组合拳才能见效。”

　　高丽红指出，个别地方将“保增长”片面理解为“保投资”，而规划环评触及的正是政府部门的利益，其难度可想而知。

　　来源：法治周末