紫金矿业福建汀江“污染门”、大连原油泄漏事故、吉林市千余只化工原料桶被冲松花江……重大污染事件发生越来越频繁，环境质量“整体恶化”，预防机制失效，问责主体难落实，环境灾害赔偿成空话……造成这种状况的根源在哪儿？是法律设计上出了问题，还是执法过程中存在弊端？“中国环境法治30年，为何未见成效”？北京大学法学院教授、博士生导师汪劲教授给了我们答案。

　　汪劲：环境法治30年 为何难治污染？

　　中国环保法治中的问题仍很多

　　□特约撰稿 苏 苏 王荣华

　　记者：2008年2月，当新修订的《水污染防治法》颁布的时候，中国的很多官员、学者，也包括一些记者说新的《水污染防治法》有七大突破、八大亮点。结合当前的形势，新的《水污染防治法》几大亮点您是如何解读的。

　　汪劲：这所谓的八大亮点经过这两年来的实践，在我个人看来是失败的，当然还有最后一关没有经过考验，那就是损害赔偿的问题。这八大亮点当中我举几个例子。

　　第一个亮点是生态补偿制度的确立，国家通过转移支付的方式，对由于上游保护水源造成经济损失的由下游给予补偿。我同时是《生态补偿条例》的三个法律专家之一。中国的生态补偿条例由发改委牵头，目前正在起草过程当中，调研阶段已经结束了，实际上真正生态补偿问题还没有正式开始实施。

　　第二个亮点就是将政府的环境保护责任作为法律确定下来。这一点是不是这回紫金矿业或者大连石油污染能够体现出来，我们不得而知，但从我看到的报道的情况看来，这一条起码在水污染防治领域还是一句空话。

　　第三个亮点就是改革了过去的超标收费制度，改为达标收费、超标处罚。但是我们去年对6个省的环保局和环境监察部门进行调查，发现在现实执法过程当中远非如此，也就是说企业超标排污的现象还是大量存在。

　　第四个亮点就是加大了企业违法的处罚力度。比方说由原来的1至10万元改为应缴排污费的1至3倍或者2至5倍的处罚，同时对造成重大环境污染和特大环境污染事件的，最高可以处以不大于它的违法损失的30%的处罚。“加大了违法处罚的力度”，这个亮点从实践来看是失败的。我们可以拿去年全国环境统计公报的数据来看，2008年全国一共有50多万家的工业污染源的年申报单位，缴纳的排污费是185个亿，这是公开的数据，不管企业大小，平均一下的话，一个企业一个月平均的排污费不到3000块钱。为什么说它失败了呢？以前如果不缴纳排污费的话，是可以处以1到10万元的罚款，最低可以罚到1万块钱。哪怕是一个县级的环保部门最低也可以罚到2万块钱，现在如果是超标的话的可以处以1至3倍的处罚，如果这个企业就缴3000块钱的话，3倍处罚也才不到1万块钱。

　　记者：为什么《水污染防治法》修改后，企业排污不见减少，反而比原来更严重了呢？

　　汪劲：中国目前环保执法的现状是什么呢？就是大量的企业宁可超标排污，因为比以前的处罚力度实际上更低，哪怕它造成了重大环境污染。

　　以前《水污染防治法》最高的限额是处以100万的处罚，后来修改的《水污染防治法》当中没有上限了，原来写了300万，后来全国人大环资委讨论的过程当中认为不要封顶，处以违法损失的30%，但是这个现在正在考验政府的智慧。比方说紫金矿业的污染损失是多大？这个损失有多大，直接经济损失的大小再来计算30%。现在很多媒体报道说为什么没有补偿，他没有承诺赔偿，是因为这个数字还没有计算出来，到底这个数字有多大或者相对而言科学一点的数字有多大。如果说你罚他1000万的话，我可以推算它可能在3000多万，因为最高处以30%的损失，如果处罚他1个亿，可以推算他有3个亿。但这个处罚数额的确定，我想对于相关部门来讲，是一个非常头疼的问题，它不罚不行，罚少了，好像《水污染防治法》没有效果，罚多了可以推算30%以上的数字是多少，这实际上也是最低的数字，所以这一条我们还拭目以待。

　　所以我说《水污染防治法》实施这两年，除了现在损害赔偿，如果当前对紫金矿业等污染事件处理得不好的话，那我可以说《水污染防治法》的修订是全盘失败。当然我们现在也在修改《大气污染防治法》，如果《水污染防治法》修改全盘失败的话，我们又对《大气污染防治法》能够指望什么呢？

　　我们的立法甚至比西方超前

　　记者：从《环保法》出台到现在，我国环保立法走过了一个怎样的发展历程？

　　汪劲：实际上中国的环境保护事业开创于“五五”时期。1972年参加斯德哥尔摩联合国人类环境会议，在这个会议上提出中国的环境保护。通过这个会议跟国内比较，发现中国环境污染问题也比较严重，所以1973年国家颁布了一个关于保护和改善环境的若干规定，其实这也是一个对国际的承诺，同时也是中国环境保护事业开端性的一个政府文件，包括提出了32字方针。这个文件实际上就是1979年环保法的雏形。

　　1978年《宪法》第11条首次规定：国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。这条规定是有着非常重要的意义，在我分析，这也是对全球、对世界各国的一个宣誓，因为能够在《宪法》当中写进环境保护条款的国家到现在为止还没有几个。

　　1979年，中国制定了《环保法》，所以我们说《环保法》是30年，其实1979年的时候只有九法一条例，除了《环保法》以外，还有八部法律和一个《自然管理处罚条例》。那个时候就10部法律，10部法律中有一部《环保法》，这也是难能可贵的。

　　记者：从1979年到2009年，环境法制在中国已逾30年，为什么没有达到预期的效果？

　　汪劲：从1979年到2010年，中国制定的环境资源能源以及清洁生产相关的法律大概是29部。从1979年到2010年，全国人大及其常委会制定的所有法律大概在270到280部，如果说有27部环境资源、能源、生态、自然保护的法律的话，那么它应当约占中国全部立法的十分之一，所以不可谓立法强度不大。此外还有大量的法规也涉及环境保护，包括民法、刑法和有关企业的法律，还有国务院法律规章以及大量的标准。

　　同样环保机构也在不断地发展和扩张，权力不断加强，各级环保队伍逐年增加，环保机构执法体系也已经建设，监测机构也在不断地增加。但是我们说环保执法的实效和环境问题恶化的程度表明，中国法律实施存在很大问题。

　　与之相应的是，中国环境污染引发的疾病目前也呈上升趋势。2007年5月国土部发布的数据说中国受污染的耕地大概在1.5亿亩，癌症的发病率也在不断地上升，而且癌症发病率的分布和中国东南沿海一带经济发展趋势和环境污染不断恶化的趋势从地域上是呈一致的。环境污染纠纷从1996年以后每年以20%到25%的速度在增加。

　　立法卓著，为何实施不理想

　　记者：您刚才说，中国环境立法从1979年到今天已经有30年时间，制定的环境资源能源以及清洁生产相关的法律大概是29部。但为何立法卓著，却不见成效呢，问题出在哪？

　　汪劲：我认为中国的环境法律实际上是失败的。失败的因素很多，从环保立法本身的规定来看，它起码存在着以下几个方面的问题。

　　首先，有的法律法条规范与立法目的是相悖的，这种情况很多，比方说我们有排污标准，同时我们的法律规定企业可以超标排污，只要你缴纳排污费，如果你不缴纳排污费的话，你就违法了。也就是说，你只要交排污费就不违法，这是有悖于环境保护制度本身的。

　　再说环境影响评价制度。环境影响评价(以下简称“环评”)本身是一个事前的预防，但是它偏在第31条规定：没有做环评要上马的话，你要补办环评，如果你补办了环评你就合法。所以中国大量有风险的、选址不当的、严重危害人民生命财产安全的一些企业都是“先上车后买票”，补办环评。我们到各个地方做过调查，补办环评的比例大约在50%。

　　还有排污收费制度问题：排污收费从1979到2008年在不断地上升，并不是排污收费处罚不断变严格，而是排放污染物的不断增加。也就是说，你收费越多表示超标排放的情况越严重。

　　另外，公众参与和信息公开也是个问题。公众参与和信息公开现在最大的问题就是有原则，但没有执行制度和保障措施。所以公众参与和信息公开目前是一个很重大的缺憾。当然公众参与其实是一个双刃剑，对环保部门来讲他们也不希望多有。

　　超标污染，责令限期治理也落不到实处。原来说是限期一年，但实际上一年以上的大量存在，环保部门也不敢关，省市领导也不会让它关闭。所以最后的结果就是环保执法常用的手段就只有罚款。

　　还有一个更为现实的问题，就是现场检查制度遭遇尴尬。比如，安徽蚌埠市固镇县环保局因20天内3次检查一家企业，2010年5月31日被县政府认定为影响招商，包括环保局局长在内的6名干部被停职。很巧，安徽有一部《合肥市优化投资环境条例》，它要求环保部门的检查必须提前上报。所有的污染大户、高能耗、高污染的企业全部是地方的重点保护对象。

　　环境法治的问题，应从多角度分析

　　记者：您说中国的环境法律失败的因素很多，您也从环保立法本身的规定来进行了探讨，但从本质上看，这种失败是否与现行体制和机制也有很大关联？

　　汪劲：这是肯定的。中国法治问题与现行的行政体制和机制有关。首先领导决策机制上，中国的现状是执政与执法不分。我们的一些干部只对上负责，绝不对下负责，同时他也不会对法律负责。还有就是考评机制，GDP是一个很重要的指标。

　　此外从立法角度讲，还有一点就是行政主导立法，行政主导立法使得部门利益法律化。从1979年《环保法》制定以来，环境、资源、能源等基本是由部门来指导的，部门指导的法律是各管一块。比方说环境监测，我们认为环境监测只要是代表国家来监测的，或者说只要从事监测的都叫环境监测，但环保部门认为只有环保部门做的才叫环境监测，其他部门做的都不叫环境监测。

　　记者：除此之外我国环境还存在哪些问题？

　　汪劲：除了立法方面，实际上中国的标准在我看来也是很害人的。我们目前的环境标准以大气污染为例，中国环境标准大概是20多项，美国的EPH187项，所以我们会有这样的问题，那就是奥运会期间BBC记者说我们北京空气很差，但中国理直气壮地说北京的空气是达标的，为什么？以PM2.5为例，中国没有标准，没有标准当然就不存在超标的问题，这是一个缺陷。

　　环保行政执法的体系从行政因素上来看是健全的，但是中国实行统一管理和部门分工负责管理的体制，这个体制实际上相互之间是勾连、制约、重叠的，影响着权力的实现。

　　我们对环保部门的调查也表明统一监管对于环保部门来讲是无法实现的，这是一个调查结论。环保部门经常代人受过，这有两种情况，一个是当污染问题发生以后，其实这些问题的本质是由很多相关的行政主管机构违法审批造成的，比方说环保部门它只是对环评报告书有一个审批权，所有企业建设其他方面都跟他无关的。还有就是重叠交叉，打个比方说建筑施工，交通部门要求拉渣土的大卡车白天不能在城市行驶，所以说大卡车只能晚上行驶，那环保部门说晚上不能造成扰民，也不让它发出声音，城建部门又要求它日产日清，这三个规定实际上对建筑工地的渣土运输是，你在什么时候去做都是违法的。