“目前我不看好跨区域和流域的COD排污权交易”

　　——专访嘉兴市环保局副局长沈跃平

工厂排污管直通城市河流。

　　本报记者 王尔德 北京报道  

　　嘉兴市排污权交易2007年试水以来，备受关注，现已成为国内最为成熟的排污权试点个案。

　　嘉兴成立了国内首个排污权交易平台——浙江省嘉兴市排污权储备交易中心，并开展了排污权有偿使用、排污权买卖和拍卖、排污权担保贷款等多种活动。

　　嘉兴市环保局副局长沈跃平，几乎参与了该试点从设计到实施的全过程，并从排污权储备交易中心成立直至今年年初担任该中心主任。

　　为此本报特别采访了沈跃平，请他详解排污权交易的嘉兴经验。

　　嘉兴排污权的新旧实验

　　《21世纪》：在2007年试水排污权交易时，嘉兴市先做新、改、扩建项目(以下简称新排污单位)的有偿使用，而后才做现有的排污单位，这么做是基于什么考虑？

　　沈跃平：从现有排污单位的有偿使用开始，这对新旧企业都很公平，也有利于各种问题的解决。但由于现有排污单位的排污权的初始分配情况复杂、难度大，既有技术层面的问题，如企业初始排污权的核定，也有法律层面的问题，如收取有偿使用费的法律依据在哪里？这些问题一时难以解决，我们就难以全面推行一级市场。

　　在2007年，根据我们的估算，如果在嘉兴市几万家企业中全面推行初始排污权的有偿使用，这大概需要一年半的时间，而嘉兴市亟待改善的环境质量已经不容许我们再等待了，我们必须先开展交易，将现有排污单位的有偿使用问题移到后面去，等时机成熟再做。

　　为了推动排污权交易，我们抱着解决问题的思路，从实际出发，采取了化繁为简的办法。

　　首先，我们对实行排污权交易之前的已经无偿取得的排放指标予以确认，扣除其应承担的减排任务之外的多余部分，可以参与二级市场的交易。

　　接下来，我们规定对新排污单位实行有偿使用制度，其新增的污染物排放量必须从排污权交易中心处购买，其购买量的以环境影响评价文件确认的排放量为基础，以建设项目“三同时”验收为基准，多退少补。当通过三同时验收后，企业的排放量超过购买量时，我们要求企业补充购买；当企业购买量高于建设项目的排放量时，排污交易中心对其回购。

　　《21世纪》：在其他地方试点中，新排污单位要上项目，要申请指标，但通常会遇到排污权供给不足的困境，那么嘉兴市如何应对这一困境的？

　　沈跃平：嘉兴也遇到了这个问题，我们也没有特别好的解决办法。但基于排污权越来越珍贵的现实，不少企业即便有多余的量，也不会出让给交易中心。对开展交易来说，在平台上保证一定的存量是非常重要的。

　　对此，我们设计了3条破解这一难题的规则：1.对企业已经通过环境行政许可，但没有施工建设，且时间已经超过5年的，收回其排污权指标，作为交易中心的公共资源出让；2.对企业未经申报或者闲置超过2年的排污权指标，经环保局确认后，由交易中心无偿收回；3.对企业闲置未超过2年的排污权指标，我们动员企业将指标出租给交易中心，每年向其支付一定利息。

　　我们试图通过这些手段，缓解供给不足的难题。

　　排污总量如何核定

　　《21世纪》：从2008年6月开始，嘉兴市南湖区环保局开展了排污权初始分配的工作，到2009年7月已完成对近505家企业的初始排污权有偿分配，涉及COD指标和二氧化硫指标分别占全区已批项目排污总量的97%和98%。这项工作的一个前提就是核定辖区内企业的排放量，那么南湖区是如何完成这一核定工作的？

　　沈跃平：这项工作是排污权交易中非常艰难的环节。现行的企业排污数据种类很多，包括行政审批许可数据(环境影响评价)、排污申报数据、环境统计数据和环保验收数据。这就必须考虑哪个数据准确性更高、更符合实际。

　　这些数据很多都受到了人为因素的干扰，其真实性仍然会受到很大考验。某个数据只能代表某个时刻或某一段时期内企业的排污情况，而企业的生产却是一个动态变化过程。

　　综合考虑后，南湖区选择以环境影响评价作为排污总量核定的依据。主要是因为，其一，环境影响评价受法律保障，具有法律效力，相对其它数据来说更能体现公平性、公正性和合法性，在实施过程中不容易发生权力寻租；其二，这个数据便于操作，实施效率比较高。

　　这里面自然出现了一个问题，企业环境影响评价数据是在企业建立之前估算的，相对企业生产后实际情况难免有出入。怎么办？对于在实践中，对于排污量偏差较大的企业必须根据实际情况再进行修正。此外，对一些早年没有做环评的企业，由环保局派出专家进行现场核定。

　　《21世纪》：现有排污单位的排污权指标使用从无偿到有偿，往往会遇到不少阻力，南湖区采取了哪些措施来排除这些阻力？

　　沈跃平：和新排污单位不同，推行现有排污单位的排污权有偿使用，政策执行难度大。一旦实施不当，必然会遭到不少企业抵触，影响整个交易制度进程。为此，我们采取了针对性措施。

　　首先是在价格上差别对待。嘉兴市初始排污权实行有偿分配，在新企业化学需氧量8万元/吨、二氧化硫2万元/吨的基础上，对于老污染源在统一有偿分配原则下，按新企业购买价格的60%实施，即化学需氧量4.8万元/吨、二氧化硫1.2万元/吨。

　　接下来，制定了回购制度，以消除企业顾虑。购买排污权后的企业可以将削减下来的排污权用于交易，并且可以部分或全部(如企业转产、关停)退还给排污权交易中心，回购价格为新企业购买价格的75%，即化学需氧量6万元/吨、二氧化硫1.5万元/吨。回购价格高于老企业初始购买价格，大大消除了企业的后顾之忧，增强排污企业治理污染、减少排污的动力。

　　企业购买方式的多种选择

　　《21世纪》：在南湖区推行现有排污单位有偿使用的过程中，企业都有哪些购买方式可以选择？

　　沈跃平：在前面说的这两个针对性制度基础上，企业可以有多种选择：1.对经济实力强的企业，可以一次性全部购买，所得使用权可连续使用20年，且自购买排污权的第二年开始，如有减量可参与交易；2.对排污量大而资金周转受限的企业，在一定期限内可分期购买；3.对一些由于资金紧张而一时无法购买的企业，可以选择临时购买即租赁的形式；4.自主减排。企业按照环保局核定的初始排污权量，按照上级政府规定的减排任务，逐步完成递减减排任务即可。

　　这样可以使企业根据的情况，做出灵活选择，降低了推行排污权交易制度遇到的风险和阻力。

　　《21世纪》：从今年开始，嘉兴市环保局在全市范围内推行排污权有偿使用，现在时机成熟了吗？

　　沈跃平：从2007年开展新排污单位的有偿使用以来，取得了不少成绩，但现在嘉兴市新的排放单位越来越少。以前是有价无市，现在连“市”也没有了。所以要推行排污交易，只能去动那些老的排污单位，那是大头。如果不动大头的话，嘉兴市的排污权交易就近乎停滞了。

　　《21世纪》：在核定老排污单位的初始排放权和购买政策上，嘉兴市的做法和南湖区的做法有所区别吗？

　　沈跃平：整体来看，南湖区的做法为在全市推广这项工作做了很好的探索。在具体的价格优惠政策上，嘉兴市采取了更为灵活更为丰富的政策，规定了最大的优惠是打四折，但企业越早认购就优惠越大。在企业购买的方式上，除了允许企业一次购买和分期购买外，还提供了按揭的方式。

　　最大难题在于法律认定空白

　　《21世纪》：嘉兴在开展排污权交易的探索中，遭遇了哪些主要的政策上的问题？

　　沈跃平：最大的问题在于法律上的依据。排污权是不是一种商品，能否交易，法律上的认定目前还很欠缺。与此相关的一个问题是，假如企业超总量排放，根据现在的法律处罚较轻，先实行周期很长的限期治理，限期治理不能完成的，才可以实行停产或者申请政府关闭，这阻碍了排污权交易。

　　其次是税务上的问题。现在排污权交易收税很高，地税加国税占到交易金额的30%，这不利于排污权交易的开展。那么国家能否出台政策，少征或者不征交易税和所得税？

　　再次是总量控制上的困惑。我们现在的总量是根据2005年年底的环境统计数量确定的，各级政府以行政命令的方式来强制企业以此作为企业的最大排放量。但这个数据可能与企业通过环评这种行政许可获得的排污权数量存在冲突，假如后者高于前者，那么多出来的这部分能否交易呢？同样这家企业，在2005年年底环境统计时的真实排放量低于行政许可量，但2006年增产了，其排放总量将超过行政许可量，那么多出来的这部分，企业是否需要去购买？

　　《21世纪》：在总量控制环节，有种说法是按照环境容量来确定总量，比目前的目标容量更为科学，你对此如何看待？

　　沈跃平：从科学性上来看，当然是选择“环境容量总量”，因为它比较能真实地反映出环境的容纳度，反映了区域的环境质量。但环境容量的确定是一项极其复杂而艰巨的基础性研究工作，耗资巨大，历时漫长，分析复杂，所以我国目前采取了目标总量的做法。

　　理想的状况是，目标总量要低于环境容量总量，否则不能开展排污权交易。但实际上，东南沿海大部分地区的目标总量早已大大超过环境容量总量，但这并不意味着不能开展排污权交易。我们首先要借助排污权交易这种手段，努力使得区域的环境质量不恶化，然后再考虑逐步改善环境质量。

　　不看好跨地区和流域的交易

　　《21世纪》：目前，嘉兴市的COD排污权交易主要在嘉兴市内，那么接下来当浙江省开展排污权交易时，你认为有可能开展跨流域和跨区域的COD排污权交易吗？

　　沈跃平：我不大赞成跨地区和跨流域的交易。以嘉兴为例，我们这边的污染已经很严重了，再买其他地区的排放指标，那不是让我们这里的污染更严重吗？所以我们根本不需要跨地区交易。

　　再说跨流域交易，即便要开展的话，首先要满足上下游的水质量已经达到了功能区的要求，否则越交易不是越糟糕吗？而这改善上下游水质，使其达到功能区要求的过程还相当漫长。

　　此外，流域的环境容量测算很麻烦，不单单是环保部门的事情，水利部门也需要参与进来，而目前据我了解，两个部门还没有对此分工合作。