湘江治污：断腕的无力与有力

　　本版撰文/本报记者 储文静

　　湘江水质再次引起关注。3年之前，湖南铁腕治理洞庭湖：短短一年内，湖区周边的236家造纸企业关停234家，15日内，洞庭湖水质恢复到三类水质，整治立竿见影，坊间一片喝彩。而湘江全流域的治污风暴比洞庭湖治理还早一年启动，但时至今日，作为湖南的母亲河，湘江何以如此脆弱甚或不堪一击？本报“两型拾问”记者对话湖南环保厅厅长蒋益民，发现湖南“壮士断腕”湘江治污的决心背后，隐藏着众多难以名状的无力与有力，虽然经过了无数次的曝光和诘问，但仍以超常的分量挑战着湖南转型的决策水准与公共能力。

　　湘江“治理元年”

　　2006年10月，北京。首都青年记者编辑协会举办的一次可持续发展研讨会上，本报记者与《中国水危机》作者、环保NGO组织——公众与环境研究中心主任马军不期而遇。

　　彼时，马军主持开发的国内首个公益性的水污染数据库——“中国水污染地图”刚刚出炉。得知记者来自湖南，马军打开笔记本指给记者看：在水污染地图的流域污染物排名中，湘江流域的汞、镉、六价铬、铅这几种重金属的排放量都位居全国首位，砷排放量名列第二，仅次于甘肃。

　　“湘江污染已有几十年历史，上游金属矿的开采和冶炼，造成重金属超标，这些年问题开始加剧。”马军说，“由于重金属在自然界难以降解，随着其逐渐累积，今后污染的风险会加大，即使减少排放，但过去累积的风险不会在短期内消除，而在局部已累积到爆发的程度。”

　　换句话说，表面平静风光的湘江里面隐藏着大量的“定时炸弹”。据统计，2006年一年内，湖南大小环境污染事故145起，其中较大以上的污染事故17起。

　　在省环保厅厅长蒋益民看来，当时频发的污染事故“既是坏事，又是好事”，因为这催生了一轮轮针对环境污染的执法风暴，特别是拉开了湘江治理的实质性大幕。

　　同样是2006年，周强调任湖南。今年6月8日，在以“转变经济发展方式”为议题的省委常委专题会议上，就任省委书记已1个多月的周强回忆起2006年，也毫不回避“那是一个困难的年头”。

　　2006 年是国家“十一五”规划第一年，国家首次将节能减排作为政府考核硬指标。当年，湖南城镇生活污水处理率18%，在全国排倒数第二。环保部指出，按这个水平，湖南“十一五”不可能完成COD减排任务(COD为化学需氧量，是水中有机物消耗氧的含量，是反映废水污染程度的重要指标之一)，并将成为全国唯一完不成COD减排任务的省份。当时省委省政府分析形势后，决定背水一战，借钱投资，投入100多个亿启动城镇污水处理建设三年行动计划。

　　说起“背水一战”，周强颇感欣慰：前四年湖南COD减排52%，随着62家污水处理厂建设完成，今年完全有能力减排48%，实现减排目标。

　　“从某种程度说，2006年是湘江治理元年”，据报道，一位分管省领导曾这样说。

　　与地方保护主义的较量

　　在中国，环境治理遭遇着各种各样的瓶颈。从污水治理而言，就面临着“九龙治水”的尴尬：水利部门负责水量调度，环保部门负责水污染治理，农业部门负责水生生物保护，林业部门负责湿地资源的保护，由此造成了利益上的冲突和管理上的漏洞以及责任的不明晰。水资源本来是一个整体的生态系统，人为将其分割，势必造成链条断裂。而湖南在处理出现的水污染事件上，多多少少也存在着这些问题。

　　但对于1995年就进入省环保局(注：2009年7月起升格为省环保厅)，当了8年多环保局(厅)长的蒋益民来说，这还不是最无奈的问题。蒋益民的“心病”在于环保执法与地方保护主义的较量。在频繁发生的污染事故背后，经常看到环保部门与地方政府的博弈，结果又常常是地方政府背靠着“有利地形”而占据上风。“一些贫困落后的县市，无论是县市领导还是环保局长，都很难正面畅通，他们的环保措施到不了位，该查处的不查处，该落实的不落实，甚至包庇违法企业，这常常让我感到苦恼。”蒋益民说。

　　今年8月4日，永州市东安县大江口乡唐国平等8人来到省环保厅，反映当地安太锰业公司的环境污染问题。据唐国平反映，安太锰业公司2004年成立，环境污染长期存在，废水、废气和粉尘污染对当地居民构成极大危险，村民们多次向当地政府和环保部门投诉，一直没得到妥善解决。今年6月27日，村民向上级环保部门投诉，7月19日该公司组织地痞流氓将上访人打伤。

　　“粗放式的生产方式在一定时期内还将在湖南广泛存在，影响民众的污染问题还会较为普遍，但少数地方基层对这些问题依然没引起重视，往往酿成一些不稳定的社会问题。”蒋益民得知情况后，责成省环境监察总队当晚立即赶赴东安县，就安太锰业污染问题展开调查。结果发现投诉的情况属实，省环境监察总队立即对安太锰业下达行政处罚，并建议东安县政府对安太锰业公司实施停产整治。

　　“区域限批”的杀手锏

　　在现行财税体制下，地方财政严重依赖地方大工业项目税收，导致基层领导对环保有些漠然。那么，有没有办法将地方经济增长直接跟环境保护挂钩呢？

　　6月18日，省环保厅向全省环保系统通报，暂停耒阳市除环境污染治理项目以外的建设项目环境影响评价文件审批，暂停安排耒阳市环保专项资金，由主管副省长约谈耒阳市政府主要负责人。这是湖南对县市级政府做出的史上最严厉的环境处罚。

　　“区域限批”，是一种被环保部门视为“杀手锏”、被地方官员称为“连坐”的处罚制度。如果一家企业或一个地区出现严重环保违规事件，环保部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。

　　2007年1月10日国家环保总局首次运用“区域限批”，取得了明显效果。2007年4月，湘潭县因为对湘江流域一家企业越权审批成为湖南“区域限批”的首个以身试法者，之后半年多时间，湘潭县所有项目一律不批。而此次耒阳被处罚的原因在于“对群众信访和重金属污染隐患处置不力”。

　　建设项目一律不批，这给靠投资拉动增长的县域经济无疑是致命一击，却也极大提高了地方政府的办事效率。

　　收到限批禁令后，耒阳市对非法排污企业及落后产能企业进行地毯式清理，同时出台规定，将环保工作纳入年终目标管理考核范围。仅仅2个月，耒阳共对60个排污企业进行整治，取缔和淘汰46个企业，整改5个企业。9月3日，省环保厅发函，解除对耒阳市建设项目区域限批，恢复环保专项资金安排。

　　不得不说，“区域限批”是一把利剑，而省环保厅已把这把利剑用过多次。为了改变化学需氧量减排滞后的状况，全省各级实施了减排目标“四挂钩”政策。如因减排工作受到湖南省区域限批的永州市，对化学需氧量减排目标落后的东安县涉及水污染的项目实施了区域限批，对二氧化硫减排目标落后的零陵区涉及大气污染的项目实施了区域限批，对不能按期完成污水处理厂建设任务的县区，每延迟完成一天处罚1万元，其中5%由县区领导个人承担。

　　“环保应该成为转变发展方式中的‘闸门’和‘调节阀’，经济社会发展应该由‘环境换取增长’向‘环境优化增长’转变，无论是重点流域、区域、城市的污染治理，还是建设项目环评审批，还是限期治理、关停取缔排污企业，都是为新型工业化项目提供环境容量的支撑。”蒋益民说。

　　[专家观点]

　　提倡公众和民间组织参与环保

　　赵章元 中国环境科学研究院研究员

　　我国工矿企业多年来采取粗放型生产方式，致使环境污染不断加剧。尽管近年来国家加大环境治理力度，但依然隐藏着某种不可忽略的重大环境污染问题。尤其是我国地下水污染，对广大民众的健康状况存在着较大影响。

　　环保应提倡公众参与。公众来监督，替政府把关。动员公众监督污染企业向外排污了没有，排放的污染物达标了没有，如果不达标，我就能控告你。此外，还应该寄希望于民间组织、NGO。事实上国外很多环境问题都是NGO组织实施的，且作用显著。湖南湖北试点两型社会建设，是否也可以考虑在动员民间组织力量上做些文章。

　　而从现实需求来看，“两型”社会要求我们以最少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益。随着经济发展，新的社会中间层逐渐形成，公众参与和志愿者行为已经成为可能，政府作为职能的让渡者和民间组织作为社会职能的承接者也为社会整合提供了条件，降低了政府维持社会秩序的成本。

　　很容易造成环保局为企业“站岗”

　　我国环保职能部门的管理并不是纵向管理，由当地政府负责发工资，这直接造成了地方环保部门附属于当地政府之下，失去了独立权。政府为了当地经济增长，很容易造成环保局为企业“站岗”的局面。这个管理机制的改变是根本，否则当地环保部门即使发现问题，执法能力也很弱，现在全国很多地方都是如此，不止湖南。

　　——赵章元，中国环境科学研究院研究员

　　“容，盛也。”东汉许慎的《说文解字》中，清晰可辨“有容乃大”的哲理。正如湖南环保厅厅长蒋益民所言，在环境保护上的每一份投入，实际上都是在换取两型湖南得以壮大、延续的容量。因为在《韩非子》看来，“夫物有常容，因乘以导之，因随物之容”，人类发展不能建立在对自然无限索取的基础之上，应是一种众人皆知的 “法则”，亦是“两型”——“资源节约型、环境友好型”的真义。

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　　网友“洞庭鱼”推荐了个“绿”字，认为绿能让人觉得充满诗情画意，王安石在《泊船瓜洲》有言，“春风又绿江南岸，明月何时照我还？”湖南践行科学发展观要守住的四条底线之一即保护绿水青山。

　　读者朱先生认为“洁”字比较恰当，既包括环境的清洁，也包括了人心灵的洁净。