环保NGO绿家园呼吁《上市公司环境信息披露指南》引入社会监督和公众参与机制

　　9月24日，环保NGO绿家园志愿者向环保部递交关于《上市公司环境信息披露指南》征求意见稿的建议书，呼吁引入社会监督和公众参与机制。

　　环保NGO绿家园关于《上市公司环境信息披露指南(征求意见稿)》的修改建议：

　　9月14日，国家环境保护部发布了《关于〈上市公司环境信息披露指南〉(征求意见稿)公开征求意见的通知》(下称《征求意见稿》)。 我们相信《征求意见稿》对于规范上市公司环境信息披露行为，促进上市公司改进环境保护工作，引导上市公司积极履行保护环境的社会责任，将起到积极的推动作用。绿家园作为中国三大环保NGO之一，依托环境记者沙龙平台，一直以倡导环保领域的信息公开和公众参与为己任。为响应环保部号召，切实履行社会团体推进环境立法的责任，我们对《征求意见稿》提出如下修改建议：

　　一、关于法规制定依据：第一条

　　《征求意见稿》第一条称，“根据《环境信息公开办法(试行)》(原国家环保总局令第35号)以及《关于进一步严格上市环保核查管理制度加强上市公司环保核查后督查工作的通知》(环发[2010]78号)规定，制定本指南。”

　　我们认为，2008年出台的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》(环发[2008]24号)中，对于上市公司环境信息披露机制的建立以及企业强制公开的环境信息均有比较科学的论述，应当作为《征求意见稿》的依据之一。

　　我们建议《征求意见稿》第一条应当修改为，“根据《环境信息公开办法(试行)》(原国家环保总局令第35号)、《关于进一步严格上市环保核查管理制度加强上市公司环保核查后督查工作的通知》(环发[2010]78号)，以及《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》(环发[2008]24号)的规定，制定本指南。”

　　二、关于法规约束力：第三条

　　《征求意见稿》第三条规定，“上市公司应当准确、及时、完整地向公众披露环境信息，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。”

　　我们认为，此处采用“应当”表述，对企业缺乏约束力，将影响法规的执行效力。

　　我们建议，依据《环境信息公开办法(试行)》等法律规定，适当增加条款，规定对环境信息披露中存在“虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”的上市公司采取强制性惩罚措施。

　　三、关于重污染行业界定：第五条及第十五条第一款

　　《征求意见稿》第五条所提及的“重污染行业”，在第十五条第一款被界定为“火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、化工、石化、建材、造纸、酿造、制药、发酵、纺织、制革和采矿业”等16个行业。而第十五条同时规定，对重污染行业的界定“具体按照《上市公司环保核查行业分类管理名录》(环办函〔2008〕373号)认定。

　　我们认为，这两种表述方式存在模糊或冲突之处，因为《上市公司环保核查行业分类管理名录》中，“酿造”、“造纸”、“发酵”是作为“轻工行业”列举的，而《征求意见稿》中，则将这3个行业与其他13个行业并列列举，而同属“轻工行业”的“制糖”与“植物油加工”，并没有出现在《征求意见稿》的“重点行业”名单中。

　　因此，单就此条款而言，我们建议修改为“本指南所指重污染行业按照《上市公司环保核查行业分类管理名录》(环办函〔2008〕373号)认定。”

　　四、关于法规适用范围： 第五条、第六条及第十条的相关规定

　　《征求意见稿》第五条称，“鼓励其它行业的上市公司参照本指南披露环境信息”；第十条称，“鼓励上市公司在年度环境报告中披露以下环境信息……”

　　我们认为，“鼓励”之说并非严谨的法律语言表述，而且，《征求意见稿》通篇没有说明采取何种手段“鼓励”，此说法对企业环境信息披露无法起到真正的约束或指导作用。

　　同时，《征求意见稿》第五条将上市公司环境信息披露义务主要指定为“重污染行业”，而第六条则又笼统地称“上市公司应……”

　　我们建议，将第五条“鼓励其它行业的上市公司参照本指南披露环境信息”，修改为“其它行业的上市公司应当根据《环境信息公开办法(试行)》中自愿公开原则，参照本指南披露环境信息”；将第十条“鼓励上市公司在年度环境报告中披露以下环境信息……”修改为“上市公司在年度环境报告中应当同时披露以下环境信息……”

　　五、关于“重污染行业”与“重点企业”的关系

　　《征求意见稿》第十五条第一款界定了16个“重污染行业”，而第十五条第三款第三条所称《重点企业清洁生产行业分类管理名录》，将可能涉及较严重污染问题的企业分类归入21个大行业，其范围显然远远超过第十五条第一款所指16个行业，比如明显包括了眼下污染问题较为突出的IT制造业。

　　结合上述第三条建议，我们认为，作为规范上市公司环境信息披露行为的重要法规性文件，对于强制披露环境信息的行业和企业范围界定，应当采用更大外延，尽可能涵盖更多污染行业和企业。

　　我们建议，将《重点企业清洁生产行业分类管理名录》所涉21类行业作为整个《征求意见稿》规范对象，在所有相关条款中加以表述。

　　六、关于社会监督和公众参与

　　《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出了“健全社会监督机制，为公众参与创造条件，发挥社会团体的作用”的要求。 《环境影响评价公众参与暂行办法》等法规也鼓励社会团体和社会公众积极参与到环境领域信息公开的监督实践中。但《征求意见稿》中社会监督和公众参与的内容显然有所不足。我们认为，为促进上市公司特别是重污染行业的上市公司真实、准确、完整、及时地披露相关环境信息，应当增加关于鼓励NGO等独立第三方进行监督的条款。

　　我们建议，在第五条中，补充“上市公司发布的年度环境报告中，应同时刊发由独立第三方出具的审核证明。”同时，在第十五条的用语解释中，增加“(五)独立第三方  能代表公众利益的权威环境NGO等社会团体和机构。”

　　通读整篇《征求意见稿》，我们认为，该指南对上市企业进一步履行环境信息披露责任将起到一定的指导作用。 但对“重污染行业”的界定尚需探讨，法规的整体约束效力也需要加强， 同时迫切需要引入鼓励NGO和公众参与的监督机制。

　　绿家园环境科学研究中心 总干事 倪一璟