中国环评：先天缺陷，后天受限？

　　作者：南方周末记者 吕宗恕 实习生 陈周

　　40%不合格率背后

　　国家环保部近期公布了2009年度环评机构抽查结果，20个省(自治区)的75家环评机构中，30家机构出现质量或管理问题，不合格比例高达40%。其中违规违法情节最恶劣的江西、吉林、湖北、云南等四省的四家环评机构被取消环评资质。

　　云南路宏环境科技有限公司就是其一。环保部指责该公司对一项目的环境影响报告书“编制质量较差；多项环境影响报告书(表)未由环境影响评价工程师主持编制；未按时填报年度业绩”。

　　难逃嫌疑的是，该公司竟是一环境在线监测仪器设备在昆明销售的总代理。“因被取消了环评资质，我们业务肯定受到了影响。”该公司一人士事后诉苦道。

　　而比环评机构失范更普遍的现实是，环评机制的失位。8月16日环保部一日通报两则环境违规事件，神东煤炭分公司大柳塔煤矿未经环保审核擅自扩大产能，天津荣程联合钢铁集团公司一座1200立方米高炉擅自动工建设并擅自投产，均属典型的“先上车，后补票”，视环评程序于无物，置环评机构于虚设。

　　综观中国环境治理的历次“风暴”，譬如2005年元旦，叫停金沙江溪洛渡水电站等三十余家大型企业违法开工项目，2007年，启用“区域限批”利刃，叫停涉及1123亿元的82个严重违规项目，最普遍的情节也均是企业绕过环评程序擅自作为。

　　风暴频频，故伎屡屡重演，在法学家李楯眼里，即便环保部自曝40%环评机构不合格的家丑，风暴之后仍会一切如常。

　　先天缺陷，自断生路？

　　“因为中国环评体制存在先天缺陷”，李楯直言。

　　今年73岁的他，曾是清华大学以及人民大学的法学教授，多次参与和环评相关的法律的调研和起草，见证了中国环保法律迄今的历史，如今却持着悲观论调，“现行的环评体制缺陷明显，且一时难以剔除”。

　　1979年9月，全国人大以原则通过和试行的形式通过我国首部环保法，项目环评随之启动。李楯说，正因是项目环评，而非规划环评和决策环评，加上每一个项目背后又或多或少夹杂政府利益，而环评机构看政府眼色，决定一些环评是否通过，既不是科学的客观标准，也不是市场经济的规则，而是社会转型中一些违背国家和人民利益的部门利益和企业利益的要求。所以，“一个环评机构所做的环评，如果不能满足这种强势利益体的要求，它就不可能得到环评项目，它自己也就断了生路”。

　　李楯还说，甚至一些政府部门与开发商联手给工程披上官方背景的外衣，发出足以影响决策的强势声音，“曾有地方领导在环评会上明确说，‘对这个工程大家可以充分发表意见，但工程要上是已经决定了的。’”

　　民间NGO——公众环境研究中心主任马军关注环评已有多年。2004年，他在耶鲁大学做访问学者期间，就中国与西方环境体系对比研究后发现，信息公开是中国环境进程中与西方差距最大的——公众无法知情、参与和监督。因为对外封闭，所以，很多环评只不过是走过场。他主张环评要从纯粹技术过程转变成一个公众参与决策的过程，有必要将环评细节全公开，包括专家名单以及专家意见，“一旦通过环评的项目出现问题，这些签名同意通过的所谓专家将会永远被钉在历史的耻辱柱上。”

　　环保部一位官员在接受南方周末采访时直指问题另有根源，项目环评其实就是末端环评，在官员的潜意识里已经决定是要上的，而在国外，项目环评之前，还有两个非常重要的环节，规划环评和决策环评(又称战略环评)。他举例说，现在国家大力发展汽车，尤其私家车盛行，其对拉大GDP作用不言而喻，但这一宏观决策背后诸如交通压力、汽车尾气、环境容量等严重问题似乎无人评估或被忽视。

　　2002年12月28日，环评法得以通过，对项目环评、规划环评均有明确规定，但仍未提到战略环评 (又称决策环评)。现实是，中国环评仍多局限于建设项目环评层面，而建设项目又处于整个决策链(战略、政策、规划、计划、项目)的末端，所以只能补救小范围的环境损害，无法从源头上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响。

　　时任国家环保局副局长的潘岳曾痛心列举，中西部省区在做能源、电力、重化工基地建设规划时，由于没有考虑到发展这些重污染行业必会与脆弱的生态环境产生尖锐矛盾，尤其是区域内有限的淡水资源根本无法支撑如此规模的开发活动，现已造成了几代人都难以恢复的生态问题。

　　何日脱钩、脱利？

　　李楯曾参与四川都江堰紫坪铺水库项目环评。紫坪铺水库是国家西部大开发“十大工程”之一。十年后他对该项目环评记忆犹新。修建这座水库早有计划，2000年底打算动工时发现项目环评已经过期，于是，有关方面组织专家重新做环评。结果因为涉及诸多问题，该项目环评被否，他就投了反对票。

　　次年，四川方面再次组织环评，李楯未获邀请，后来得知该项目顺利通过。2008年汶川地震中，紫坪铺水库一度广受争议。类似这样“先否定后通过”的例子不在少数。

　　当然，也有项目在环评阶段被直接否定的。2007年11月，《金沙江中游河段阿海水电站环境影响报告书》简本在网上公示，15天为限，征求公众意见。

　　作为民间意见起草牵头人的马军仍记得，NGO和专家迅速行动，历时半月，收集、归纳依据，提出反对意见，最后该项目竟被叫停。

　　但更多时候，地方政府发展经济的冲动远高于环境保护的动力。环保部一官员告诉南方周末，尽管国家一再控制“三高”企业，但地方政府在电力、化工、造纸等领域大干快上的积极性有增无减，最后导致生态容量全线溃败。

　　来自国家环保系统的一组数据显示，至2007年，全国大部分省级建设项目环评执行率只有70%左右，地市级只有40%左右，部分地区县以下企业和乡镇企业仅为20%左右。

　　而这所谓的执行率中，也难免鱼龙混杂。环保部有关人士表示，全国一千余家环评机构中，除各级环保部门下设有环科院外，还有水利部、交通部、铁道部等下属的各类研究院，甚至大学也都设有事业单位性质的环评机构，部门利益逼迫行业保护，也就很难出现有真正意义上的第三方环评机构了。不过，目前，环保部正大力推进环评改革，力图让环评机构与环保部门“完全脱钩、彻底脱利”，确保环评审批不受利益干扰，其阻力之大不难预见。

　　环保部上述官员坦言，“其实，当下中国的环保正在渡大汛！”