2011年11月28日至12月9日在南非德班将召开联合国气候变化框架大会第17次全体缔约方大会。今年入春以来，世界经济尚未从2008年底的金融危机缓过气来，又遭受到经济衰退的二次探底的冲击。美国总统大选在即但失业率居高不下、经济增长乏力；欧盟财政危机四伏、欧元面临崩溃；日本深陷地震海啸和福岛核电灾难的打击之中。再加上全世界各地此起彼伏的政治抗争风潮，使世界许多国家的政府穷于应对经济、金融和政治的挑战。气候变化问题明显地被搁置在次要地位，这无疑对年底的德班会议产生不利的影响。

     今年的气候变化谈判预备会议次数比往年少一些。4月初曼谷会议的议程之争，反应了发展中国家和发达国家在全面均衡的推动气候谈判问题上的分歧。尽管曼谷会议最终达成了新的讨论议程，但许多宝贵的谈判时间流失了。6月中旬的波恩会议留下的最深刻的标记是负面的。日本、加拿大、俄罗斯首次公开表示不会在京都议定书第二承诺期做出减排目标的承诺。澳大利亚摇摆不定，欧盟和其它伞形国家对第二承诺期设定先决条件，美国仍然游离于京都议定书之外。这无疑重击了京都议定书第二承诺期，使之“休克”并威胁到京都议定书的生存。十月初的巴拿马会议只有一周。京都议定书的谈判进入冰冻期，而长期合作行动组的谈判紧锣密鼓地进行，在一些议题上取得进展。

    各国代表和国际组织都希望德班谈判会议取得“全面平衡”的积极成果。全面和平衡的解读在各个国家集团是有差异和不同诉求的。在欧盟和其它的伞形国家(不包括日本、加拿大、俄罗斯)，对平衡和主要进展的理解是在双轨制之间和各轨内的发展是平衡的。也就是美国、中国、印度等排放大国要承担减排责任，各个议题要按坎昆决议去推进。美国对全面平衡的理解是其它主要经济体国家，包括中国和印度都应承担法律约束力的减排责任，各个议题要与资金问题脱钩。日本、加拿大和俄罗斯的理解就是不承担京都议定书第二承诺期的减排目标，或最好为零目标，而要求美国和主要的发展中国家承担强制性的减排目标。

     发展中国家对“全面平衡”解读的是双轨制和11个议题的全面平衡的发展。京都议定书第二承诺期不能否定，不能在第一和第二承诺期之间存有空档， 但可以延长第一承诺期。美国必须履行与其它发达国家“可比较”的减排目标和责任。发达国家的减排目标要大幅提高，2020年的总体减排要在1990年的水平上降低25-40%。要消除土地利用和土地利用变化(LULUCF)中的碳泄漏和过高的碳中和计算。在减排中，发展中国家要积极制定和实施国家的适当减缓行动(NAMA)，走低碳绿色经济之路，将能耗增长与经济发展脱钩。谈判的依据是两个条约(气候变化公约和京都议定书)和两个决议(巴厘路线图和坎昆会议决议)。各个议题平衡发展，不能单议题突进。“全面平衡”也包括气候谈判是多边谈判(即在联合国框架下)，确保发展中国家的利益。从另一个角度讲，谈判会议决议要照顾到发展中国家和发达国家各方的利益，谈判是需要妥协的，这也包含在“全面和平衡”的解读之中。

    南非德班第17次缔约方大会成功的关键是要不要京都议定书第二承诺期。没有这一点，就失去了气候变化谈判的基石，更谈不到全面平衡的发展。否定京都议定书第二承诺期，将会导致京都议定书的废弃，对国际气候谈判造成长期的和重大的负面影响。在巴厘路线图的相关条款中载明，美国与京都议定书中的附件1国家在各方面都应有“可比性”。如果没有京都议定书第二承诺期的减排责任，美国就只履行在公约的长期合作行动下所作出的承诺，既不被强制也不受到未完成履约后的惩罚。2008-2012年是京都议定书的第一承诺期，至今为止大部分附件1国家都未能达到承诺的减排目标。在2012年地后会出现空档期，不可避免地造成法律漏洞和实施困难。可用一过渡期来填补空档期，或者延长第一承诺期填补空档期，给予发达国家多一些时间完成在原期限内完不成的承诺目标。

    在德班会议上要有实实在在的资金来资助贫穷脆弱的发展中国家应对气候变化、改变增长方式、走低碳绿色经济之路。发展中国家再三强调2013-2020的时间段上，每年有大幅度上升的资金来源，直至2020年达到1000亿美元。快速启动资金(2010-2012)到2012年底截止，要保证2013年能立即获得资金，而不能存在一个时间上的缺口和间隔。资金问题主要包括三个方面，(1)资金透明度。应对发达国家的资金提供和发展中国家的资金利用进行统一格式的评估；(2)2013-2020年之间的资金应是逐年显著地上升；(3)可靠的、充分的、额外的公共财政来源。绿色气候基金要有充裕的资金来源，不仅能满足机构运行，还有充分的资金支持发展中国家应对气候变化。国际海事机构(IMO)希望能得到德班大会决议的授权，按照给定的指导方针，遵从“共同但有区别的责任”的原则和对发展中国家“无净负费”的规则，尽快地开展工作，筹集资金。

    适应议题的讨论远远落后于其它议题的进展。适应委员会的建立还未形成决议， 与资金问题尚未挂钩。必须指出的是，那些小的贫穷的发展中国家在政治、经济、体制上缺乏能力来引导经济向低碳和绿色经济方向发展，更需要加强能力建设。但是，在几次少量的讨论中，都没有给予重视，尤其是制度能力的建设几近空白。上述这些讨论要点的文本如能在这次会议上有所解答，德班会议就可能取得更多的进展。

    在坎昆会议的决议中，对发达国家要进行国际评估和回顾(IAR, International Assessment and Review)。对发展中国家要进行国际咨询和分析(ICA, International Consultation and Analysis)。在发达国家的IAR中，要求有二年期的报告，包括指导原则、假定条件、基准年、变量分析方法等。对资金支持也要采用IAR。另外，根据坎昆决议的要求，所有发达国家要制定低碳发展战略。上述这些部分都综合在MRV的框架下。在对发达国家的核算体系的要求首先是透明度高。透明度的要求针对政策效果、统计数据、计算方法、假定条件、预测模型、CO2排放清单、碳库、碳汇等等。透明度还意味着各个发达国家通过IAR对减排目标进行对比。要建立起统一的核算体系和准则，才能适应“可比性”的要求。在称为“环境诚实度”的标准下，建立统一的IAR核算体系和准则显得十分重要。

    发达国家的IAR的经验，值得发展中国家在实施MRV的要求时，做好ICA。首先，不同的发展中国家根据本国经济、统计系统和数据收集、技术水平和设施装备等制定出一套可实施的指导原则，在保护国家主权的前提下，认真做好ICA的透明度和可靠性问题。ICA的实施不仅是完成国际条约的规定，最终促使建立国内完整、准确、可靠的CO2排放数据体制和体系，以及建立核查体系和方法。        

    在今年，许多国际研究单位发表的研究报告指出，为了在本世纪末将温升控制在2℃以内的要求，按照目前各国减排的承诺和各种允诺加起来，2020年仍有60-90亿吨CO2排放的缺口。按目前各个缔约方做出的国家减排行动计算，发展中国家的减排占到56%以上。2010年全球二氧化碳排放尽管受到经济衰退的影响，仍然增长5%。这是近二十年来，二氧化碳排放增长最快的一年。如果不包括土壤的CO2排放，全球二氧化碳排放达到330亿吨，在I990年的水平上增加了45%。排放增长主要来自煤炭的消耗。煤炭同期增长了7.6%，占全球能源需求的三分之一，是1970年以来的最高点。能源增长主要来自发展中国家。

    气候谈判的政治生态环境发生了很大的变化，需要相应地调整谈判策略。1990年的全世界温室气体排放总量中，发达国家的排放占70%以上。2010年的全世界温室气体总排放量中，发达国家与发展中国家的比例旗鼓大致相当。在2040~2050的预测中，发展中国家的排放总量将逐渐地上升到排放总量的70%以上，但从人均的碳排放量的角度来看，发达国家仍然比发展中国家高出几倍以上。这种动态变化的趋势，要求在谈判策略、政策、方法上都应做出相应的调整。发展中国家的主要排放国家，例如中国、印度、巴西和南非都按照自己的能力做出国家适当的减缓行动方案。而发达国家无视气候变化的基本原则，要求主要的发展中国家承担不相匹配的责任。在这种角色相互更迭的时期，谈判呈胶着状态。

    在最近的气候变化谈判的法律形式议题中出现的新动向值得注意和应对。澳大利亚和挪威政府代表团在巴拿马的会议上提交了一份建议书，提出对发达国家在京都议定书和长期合作行动中的减排目标进行有法律约束力的标定。同时对发展中国家， 除贫穷的发展中国家外，也要作出强制性的减排承诺。并在此基础上，才谈到进一步提高减排承诺的目标，以填补气候变化减排中的巨大差距。这个提议得到欧盟、澳大利亚、新西兰、日本和美国等发达国家的呼应。正如一份NGO评论报告指出，该建议除减缓议题外， 没有涉及适应、资金、技术转让和能力建设等在巴厘路线图载明的其它重要议题。其要求发展中国家作出强制性的减排，却减弱了发达国家的有法律约束力的减排承诺。

    发展中国家认为气候变化公约本身就具有法律约束力，要认真研究“公约”中有否明确的法律形式和规定，在“共同但有区别的责任”和“各自能力”的原则下，应用强制力来约束和实现承诺，并规范和保护这种强制力随后带来的一系列问题。发展中国家和发达国家的“法律形式的强制力”是有区别的，在公约长期合作行动下的所有谈判议题都应具有法律强制性。中国代表团的态度是灵活的， 是愿意开展有关法律形式的讨论，以及减排目标的法律地位选择。从法律形式的议题讨论来看，小岛国联盟和某些发展中国家与77+中国集团有明显的分歧，主要表现在急于将发达国家和主要发展中国家的减排捆绑同起来。

    南非德班的气候谈判大会的的期待。南非德班会议需要谈判磋商的时间非常有限，对会议的成果的期待不要太高。现有预测德班会议成果的三种情景。第一种情景是达成有法律约束力的和有强制力的条约。在南非德班的会议上，大家的关注重点是，发达国家能否在气候变化恶化的情况下，承诺更高的减排目标。在关系京都议定书第二承诺期的命运之时，能够出现转机的关键是世界各国领导能否做出睿智的政治抉择。显然， 从前面的分析来看，几率很小，希望暗淡。第二种情景是达到像坎昆那样的决议，把悬而未决的问题留到明年继续讨论。在德班会议，在一平衡点上寻找各方都能接受和同意的方案。德班会议可能把适应委员会的管理、构成和具体规范落实下来，并初步运行。绿色气候基金、技术转让等工作进展也望获得肯定。然而许多主要问题仍然停滞不前， 需要更多的时间协商谈判。 第二种情景有希望达到，但不确定因素依然较多。第三种情景是达到哥本哈根协议那样无约束力的文本。这种情景几率较大，但大家都不希望有这种结果。无论是第二种和第三种情景，都会导致后年(2013年)和更长的时间内(2015年)形成如下夹生饭层的局面(即前有京都议定书，后有新的有法律约束力和强制力的条约)：各自目标，分别表述，自愿实施。只不过第二种情景中，尚有较好的运作机制，推动自愿实施。主要原因是发达国家的政治减排意愿不强， 又增附一些苛刻的条件。尽管可能延长京都议定书第一承诺期的期限，但实质没有改变，谈判依然会拖而不决。

文/ NRDC（美国自然资源保护委员会）能源、环境与气候变化高级顾问 杨富强

NRDC  气候变化与能源政策项目主任  林明彻

NRDC气候变化与能源政策项目专员  李晶晶