宋刚 钱永涛 郑俊

　　自然保护区是大自然的一个缩影。自然保护区在维护自然生态的动态平衡，保持物种的多样性，保护珍稀物种和濒危物种免遭灭绝，保护特殊有价值的自然人文地理环境等方面都发挥着重要作用。自然保护区的特殊地位和作用日渐为人们所重视。近年来，自然保护区数量不断攀升。今年1月，国务院下发通知，又新增了28处国家级自然保护区。

　　但是，令人忧虑的是，自然保护区数量不断增加的同时，侵占保护区土地、破坏保护区资源的情况屡见不鲜。如根据环境保护部华北环境保护督查中心在今年初对华北地区一些国家级自然保护区管护情况的督察，结果发现，四成以上保护区遭不同程度破坏。甚至出现“保护区”变成“开发区”的现象。

　　那么自然保护区为何屡遭破坏？笔者认为，原因有三：

　　一是一些地方、个别部门片面强调眼前和本部门的利益。侵占保护区土地、破坏保护区资源的情况屡见不鲜，甚至使一些“保护区”变成了“开发区”，对保护区生态系统和生态环境造成了严重破坏。以华北地区为例，近年来，华北地区自然保护区发展势头迅猛，截至2012年1月底，已建立了327个自然保护区，约占全国总数的1/8，其中国家级保护区60个，占国内总数的1/5，面积分别达到1600万公顷和470万公顷。但在迅速发展的同时，自然保护区的管护并未跟上。在华北环境保护督查中心今年1月对华北地区实地督察的34个自然保护区中，有15个存在违反《自然保护区条例》等相关法律法规进行项目开发的情况，占总数44.1%。

　　投入明显不足，“贫血”状态令人忧虑。长期以来，各级政府对自然保护区投入普遍不足。以国家级自然保护区为例，直到1998年，财政部才设立保护区专项补助资金用于国家级保护区能力建设，2001年国家发改委(原国家计委)批准实施“全国野生动植物保护及自然保护区建设工程”，保护区基础建设才开始有专门投入。虽然投入逐年增加，但分摊到众多保护区仍是僧多粥少、杯水车薪。一些保护区依靠兜售自身资源“自养”，造成了保护区内自然资源破坏、生态环境退化。

　　保护区主管部门“心有余而力不足”。目前涉及自然保护区的环境执法工作刚起步，由于投入不足、人员配备不到位、业务能力不强、上级赋予权力不充分等原因，很多违法现象短期内难以遏制。例如，山西芦芽山国家级自然保护区的实验区内一处正在建设中的煤矿，未办理环保手续，山西省环保厅曾要求其停建整顿，待相关手续完善后才能继续建设，但因为缺乏强制手段，山西省环保厅的要求得不到落实。

　　为何自然保护区监管存在诸多问题？笔者认为，原因如下：

　　保护工作缺乏上位法支撑。随着自然保护区周边环境逐步遭到人类活动的侵蚀，国务院1994年制订的《自然保护区条例》已不适应当前自然保护区管护需求，而且《条例》作为行政法规，其法律级别较低，与自然保护区的重要地位不相适应，实际操作中易造成诸多困难和不便。

　　发展的冲动不断侵蚀自然保护区。很多国家级自然保护区占地面积大，有的还拥有矿产资源。不少地方难以克制发展冲动，在实验区甚至缓冲区内建别墅、酒店等营利性设施。有些国家级自然保护区在划区时将一些已开发或已建成的工矿区域划入了区内，根据国家要求这些工矿必须停产，但个别地方和企业私下继续生产，一旦被发现，便以历史遗留问题为借口进行搪塞。还有些地方在保护区边缘进行矿产开发，矿坑、矿道延伸至保护区内，甚至有的直接在保护区内开矿，对核心区产生影响。

　　管理水平严重滞后。国家级自然保护区的监管除了客观因素制约外，还受到很多主观因素的影响。一是思想认识水平低。有些地方嘴上说建立自然保护区意义重大，内心却认为可有可无，体现在工作上就是不重视。二是划区缺乏科学性。设置国家级自然保护区时，有些地方认为区域越大将来补贴会越多，因而随意将保护区划得很大，发现制约地方发展时，就要求国家调整缩小保护区范围，既不顾现实需要也损害了国家法规的严肃性。三是管理思路和机制不健全。部分地方对如何做好国家级自然保护区监管工作既无思路，也无机制，只是被动地应付国家和省里的检查。

　　体制不顺，监管不规范。从华北地区来看，约80%的国家级自然保护区由林业、国土部门主管，其在保护区的管理方面拥有更大的发言权。虽然国家分工确定环保部门作为综合管理部门进行协调沟通，但实际工作中行使监管职权的难度较大。多头管理的体制客观上造成互相推诿、管理效率低下等问题。据统计，全国尚有43%的自然保护区没有建立管理机构，29%的自然保护区没有配备管理人员。

　　鉴于此，笔者认为，要提升自然保护区监管水平，就在法律、管理、投入等多方面下功夫。

　　完善国家立法，在管理上“有法可依”。尽快推动出台《自然保护区法》，与其他相关法律、法规相结合，形成一套完整的自然保护区法律体系，对土地权属、资源开发、管理模式、生态补偿等重要问题予以明确，适应不断发展变化的实际管理需要。同时，通过立法明确各部门的管理范围及权限，消除部门职能重叠现象，切实解决多头管理问题。

　　强化国家执法，对违法行为“露头就打”。加大利用卫星遥感对保护区的监测密度，适时对国家级自然保护区进行一次地毯式、全覆盖的核查。对违法行为较多、违规开发和破坏较严重的自然保护区应及时向当地政府提前预警，提出要求，限期整改，并采取后督察等方式落实监督。同时，明确各级地方政府的责任，对在发展冲动下侵害国家级自然保护区的各级地方政府及个人严肃追究责任。

　　加强国家投入和指导，夯实监管工作的基础。借鉴农村环境保护“以奖促治”的机制，增加资金投入，研究并建立国家级自然保护区的生态补偿机制。指导有经济实力的地方把自然保护区整体规划纳入到国民经济和社会发展规划中，有计划、有步骤地协调地方发展冲动和自然保护区保护之间的矛盾。建立援助合作机制，引导自然保护区内特别是核心区内的居民有序迁出，妥善安置。增加专项资金，加强保护区监管的能力建设，加大监管人员的业务培训力度。

　　作者单位：环境保护部华北环境保护督查中心