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评论:为什么重大项目公示这么难(2)

http://www.sina.com.cn  2012年07月13日15:00  中国环境报

  为什么重大项目的环境信息公开这么难?“公众担心和需要得到的信息,也正是一些企业、地方政府害怕公开的。”汪劲分析说,“在《环境保护法》修改调研时,大家一致认为环保法律制度执行不力与地方政府的阻扰有很大的关系。地方政府都渴望上项目,而高风险、高能耗的项目通常也会有高利润回报。如果地方政府的价值取向偏向于经济收益,公众人身健康、环境安全等都被放到了次要地位。这时,那些对环境和公众健康有害、可能存在争议的新建项目的信息资料肯定不会被公开。而且官员对不公开这些信息的一个可笑的解释就是因为‘这些信息因涉及社会公共利益而属于国家秘密’。”

  2007年,厦门PX事件在公民参与环境决策进程中留下了浓墨重彩的一笔。最终,在民意的推动下,厦门市政府启动公众参与程序,最终促使多方利益博弈达到共赢。

  阳光是最好的防腐剂。“公众参与环评的意义在于,使环评过程变成利益博弈的过程,使各方形成均衡态势,让评价在科学的基础上进行。”马军说,有重大环境影响项目在建设过程中,出现反对意见是正常的,关键是看利大于弊还是弊大于利,存在风险是否在可控、可接受的范围内,目前是否有足够的措施消除隐患。

  2008年12月29~30日,北京远望楼宾馆。马军和绿家园代表杨勇出现在“金沙江中游阿海水电站环境评价影响报告书技术评估会”现场。这是自《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》施行以来,民间环保组织代表首次获邀参加水电环评报告技术评估。

  在这次评估会上,马军他们当场指出,环评报告中提出的两条替代生境河流均不可行,因为它们流程短、流量小,完全无法满足特有鱼类产卵孵化的需要。这一观点也得到了专家认同,最后将替代生境改为另一条长度超过100公里的河流。可当时,这条被选为替代生境的河上也已经在建设大坝。

  “现在,阿海水电站已经截流,那条替代生径河流上的大坝也没有拆除。”电话另一端,马军的语气有些无奈。“现在的环评工作需要进行深度调整,真正变成不仅是一个技术过程,而是一个利益方都参与的过程,要打开公众参与的途径。”

  根据规定,在环评的第一次公示期间,还将采用发放调查问卷的方式,对拟建项目进行公众意见征求。对于发问卷的方式,汪劲说,这是“最容易被人为操作的调查方式,因为问卷调查的题目可以被设计得模棱两可,而让人们选择的答案却是肯定的。”马军也认为,问卷调查中参与调查公众的代表性、覆盖范围都非常有限。

  汪劲说:“公众参与调查的前提应该是把所有信息都告诉公众,公众才能进行判断。也就是说,有关建设项目情况、环境影响等资料都应该公开。但是,环评机构是否拥有这些信息、是否敢公开这些信息?又该用怎样的方式公开?在环评报告审批期间,公众可以就相关信息提出申请要求,但可得到的资料也很少。”

  马军告诉记者,在国际上,从项目开始阶段,公众就有参与机会。项目方会积极主动地与所涉及的利益相关方进行沟通,尽可能地让所有人获取信息。如果公众认为没有得到需要的信息,可以到法院申请公开。“还要至少举行一次听证会,给各方充分表达意见的机会,这一过程本身也是信息公开的过程,公众可以对项目有更充分的了解。这些是我们不具备的,现有方式也难以有效收集意见。结果只能是项目经常在项目开工、建成甚至污染发生后,公众才发现问题,反对的意见才被重视。”

  环境诉讼要体现国家对公民的责任

  重大项目实际是利益分配问题;正道不通,小道消息就会猖獗;应该有让公众宣泄意见的程序

  去年香港66岁老太朱绮华的名字频繁见诸媒体。这位家住香港东涌、靠政府救济金生活的老太逼停了港珠澳大桥,理由是环评报告不合格。全长近50公里、工程造价逾700亿港元的港珠澳大桥将经过朱琦华的居住地。(详见事件回顾)

  有报道称,延迟开工为大桥增加了65亿港币的造价,这到底值不值?讨论中,更多人认为,比起没有完善环评、匆忙上马带来的隐患和损害,这样的损失是可控的,依法行政维护公民权益更重要。

  在经济发展过程中,很多地方不能完全拒绝有环境风险的项目,如何平衡环保与发展的关系?又该如何保证公众在这一过程中有效参与、意见得到充分表达?司法被认为是有效的渠道之一。

  “重大项目对环境的影响,不是相邻关系那么简单,应该赋予利害关系人较宽的范围。”吴晨强调,还要让公众获得专业的法律支持和帮助。“如果申请不到法律援助,朱绮华打不了这个官司。进入法律程序后,可以通过法院的审理和判决把公众的意见消化、释放出来。”他呼吁,把信访变成法律援助,把公众需求纳入法制轨道解决,让公众多了解重大项目在不同利益层面的理解差异。“重大项目实际是利益分配问题。正道不通,小道消息就会猖獗。没有宣泄意见的程序,公众只能走上街头。”

  据他介绍,全国律协对《民事诉讼法》修改的建议中提出,公益诉讼不应只局限于社会组织,还希望能扩展到利益关系人,只要受到影响,就应有诉讼的权利。同时,他还建议修订有关法律援助的规定。“现在,国内不缺愿意代理环境诉讼的律师,但环境诉讼不应只靠公民和律师的公益心,要体现出国家对公民的责任。”

  马军说:“高风险项目不可能全部杜绝,但遍地开花的高污染项目是不可持续的,要找到发展与保护的平衡。为避免规划决策偏离,在决策过程中必须听取有潜在影响群体的意见,多方在博弈中找到平衡。”他认为,环评应是守门员,不能成为预设立场贴上的技术标签。

  汪劲说:“百姓需要信息,政府要把国家秘密、商业秘密界定好,及时公布相关信息。公众了解信息的渠道不止一个,公众中也有各个行业的专家学者,不公开也是挡不住的,不能任意扩大‘秘密’的解释。其次,执政观念需要改变,处理问题的方式需要完善。第三,相关制度要完善,环评是利益衡评的工具,而不是政府卡企业的手段。在国外有BAT(最佳可行性技术)制度,环保等部门应该主动工作,给企业一些好的信息,多方面来化解矛盾。”

  事件回顾

  "厦门PX项目"事件

  厦门PX是个化工项目,投资逾百亿,但距离人口密集区过近,有环境污染之险。从2004年2月国务院批准立项,到2007年3月105名政协委员建议项目迁址,6月1日市民集体抵制PX项目,及至厦门市政府宣布暂停工程,PX事件的进展牵动着公众眼球;从二次环评、公众投票,到最后迁址,地方政府与公民百姓,从博弈到妥协,再到充分合作,留下了政府和公众互动的经典范例。

  "港珠澳大桥停工"事件

  2011年,香港66岁老太太朱绮华叫停港珠澳大桥,理由是环评报告不合格。

  全长近50公里、工程造价逾700亿港元的港珠澳大桥将经过朱琦华的居住地。2009年8月,大桥香港段完成了环评报告,在经过一个月的公示并对公众意见进行补充环评后,香港环保署批准了这份环评报告,发出了允许施工的指令。2010年,申请到法律援助的朱绮华向香港高等法院申请司法复核,要求推翻环保署通过的两份环评报告,因为其没有评估臭氧、二氧化硫及悬浮微粒的影响。一年之后,朱绮华胜诉,法官裁定港珠澳大桥香港段环评报告不合规格,要求环保署署长撤销环境许可证,但随后环保署上诉成功,2011年12月14日,港珠澳大桥香港口岸填海工程举行动工仪式,延迟一年的港珠澳大桥香港段正式开工。

  国外经验

  一份清单与一项地方法律

  美国有毒物排放清单要求全美所有工厂公开有毒物排放情况,根据这些信息建立数据库,公众可以从中查询全国各工厂的有毒物排放信息。一些民间组织和社会团体很有创意地使用了这些数据,从而帮助减少污染。有一项活动叫“记分卡”,就是把公开的数据输入到一个易于搜索的数据库,公众只需输入其居住地区的邮政编码,就可以知道他们居住地区周围有哪些工厂,了解这些工厂排放哪些污染物。这些民间团体还用通俗的语言解释为什么这些化学品是有害的,并提供相关信息。

  在加州有一部80年代中期通过的法律,叫做《饮用水安全与毒性物质强制执行法》。此法的一项主要要求就是:如果某产品含有某些有毒化学品,则生产者必须在这一产品上贴上警示标签。这部法律的效果非常明显:在很多情况下,它促使生产者去除了产品中的有毒化学品,因为他们知道消费者肯定不愿意买标明含有毒物的产品。有毒化学品的使用也因此大幅减少。

  两部法律在1988年通过后的10年,260种已知的致癌物和毒素的大气排放大幅减少,加州减少了约85%,美国其他地方减少了约42%。在有毒物排放清单实施之后,一些社会团体使用各种方法利用清单中的数据,寻找邻近地区的污染工厂,与污染工厂合作帮助其履行法定的公开义务,或者通过谈判使其降低污染。地方政府也利用了排放清单内的数据,改进执法。在路易斯安娜州的环境质量部门的一名官员成功利用排放清单数据将所在地区的排放减少了50%,同时还在环保产业创造了二万五千个就业岗位。

  王立德NRDC(美国自然资源保护委员会)中国环境法项目主任

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