国外环境管理体制建设新趋势|国外环境管理体制建设新趋势

国外环境管理体制建设新趋势

　　世界各国的环境管理体制机制纷繁复杂、各具特色，并在不断变化发展中。国外环境管理体制什么样？体制建设有哪些新趋势？笔者进行了如下思考。

　　国外环境管理体制的类型

　　一些国家的环境监管机构随着国内环境形势的变化在改革，也有一些国家的环境监管机构始终如一，如瑞士的环境监管机构名称，从1994年至今始终是联邦环境、交通、能源通讯部，下辖联邦环境局和国家森林局等机构。挪威的环境监管机构组成没有发生很大的变动，但是其名称在2014年由环境部（包括自然管理局、国家污染控制局和文化遗产局）变更为自然和环境部。综合来看，国外环境监管体制主要有如下类型：

　　（一）环境监管职能趋向独立和综合。一是将环境保护机构从综合性的大机构中独立出来，抑或是从无到有，设立新的环境保护部门。如1994年希腊承担环境监管职责的相关机构为环境、计划和公共工程部，2014年环境保护部门已从这一部门独立出来，并命名为环境、能源和气候变化部。冰岛在1994年尚未成立专门的环境保护机构，而在2014年已成立环境和自然资源部、渔业和农业部等部门来承担环境监管职责。新西兰亦是如此。

　　二是做大做强环境部门，把自然资源、公园管理等职权纳入广义的环境保护部门。1994年，加拿大有关环境与资源保护的机构包括环境部、公园管理局、自然资源部和核安全委员会等部门；而在2014年，已整合为环境部和核安全委员会。

　　1994年，保加利亚有关环境与资源保护的机构主要有环境和水资源部、环境执行局、农业和林业部（下设国家林业局）、经济和能源部、核能管理局等；而在2014年，上述诸多部门已合并为环境和水资源部。1994年，捷克设立环境部、矿业局和国家核安全办公室，以对环境进行监管；而在2014年，有关环境保护的职能已由环境部统一行使。1994年，波兰已设立环境部、环境监察总局、能源管理局；而在2014年，统一合并到环境部之中。值得注意的是，以前单独设立环境保护执行或者监察机构的国家，大部分已将其合并到环境保护部门之中，实行管理、执法和监督的三权合一。

　　（二）环境保护和其他临界领域监管职能趋向合并。一是遵循管理效率原则，将狭义的环境保护和自然保护结合起来，但是突出个别重要自然资源的保护。如1994年德国的环境保护相关机构包括联邦环境、自然保护和核安全部，联邦食品、农业和林业部；2014年，上述机构除了维持联邦食品、农业和林业部的机构名称不变以外，联邦环境、自然保护和核安全部吸收建设职能并更名为联邦环境、自然保护、建设和核安全部。

　　据推测，将建设职能纳入联邦环境、自然保护、建设和核安全部，可能和德国建设活动减少有关。

　　二是疆域较小且经济社会发展比较稳定的国家，结合国内环境管理成熟程度与环境问题的复杂性，将环境保护部门与其他部门整合。如1994年，西班牙相关的机构为环境部、工业能源部和农业、渔业和食品部；而在2014年整合成农业、食品和环境部。1994年，意大利设立了专门的环境部，而在2014年，却已经和其他部门合并成为环境、领土和海洋部。1994年，拉脱维亚已有独立的环境部，但是在2014年和其他部门合并整合成为农业、自然资源和环境部。1994年，荷兰已设立住房、体育和环境部，农业、自然资源和渔业部，交通、公共工程和水管理部；而在2014年已整合成为基础设施和环境部。此外，疆域广阔的澳大利亚也采取这种模式，1994年成立环境和水资源部，在2014年把人口、社区等监管职能纳入进来，成为可持续发展、环境、水、人口和社区部。

　　三是基于环境问题的复杂性和跨区域性，在中央政府内设立由政府首脑牵头的部际委员会。如意大利设有环境问题部际委员会，日本曾设立公害对策审议委员会。各国所设立的部际委员会的职权主要包括制定环境保护政策、协调各部环境资源保护职能和行动等内容。

　　（三）环境保护职能趋向分散。一是将一些特色或者重要领域的监管部门从环境保护部门独立出来。主要表现为：其一，核安全监管独立于环境监管。如1994年美国的环境与资源保护机构包括环境保护署和能源部；而在2014年，除了保全这两个机构之外，还有已设立的联邦核管会。1994年，法国的环境监管机构为环境部和国家公园管理局；而在2014年环境监管机构不仅有前述两个部门合并成立的生态、可持续发展和能源部，还包括独立成立的核安全局。1994年，英国的环境监管机构有英格兰环境部、北爱尔兰环境部、苏格兰环境部，农业、渔业和食品部等部门；而在2014年，核监管办公室已经独立，环境部和其他部门合并成为环境、食品和乡村事务部。日本1994年的机构名称为环境厅（包括气候变化）、农林水产省和厚生劳动省；而在2014年，环境厅早已升格为环境省，农林水产省和厚生劳动省的名称没有改变，核安全监管委员会作为单独监管部门已经成立。韩国也是如此，1994年，其环境监管机构包括环境部、国土海洋部、农水产食品部；而在2014年，国土海洋部已经拆分成国土交通部和海洋水产部，农水产食品部演变成农林畜产部，并独立设立了核安全与保安委员会。其二，将能源监管独立于环境监管，如立陶宛于2014年在环境部之外增设能源部。

　　二是将生态保护、自然资源和狭义的环境保护相区别，分别成立机构，如俄罗斯除了设立自然资源与生态部、能源部之外，还设立俄罗斯联邦环境、技术与核能监督总局。

　　三是把环境和自然资源整合到相关的领域甚至不同的部门之中。如1994年，爱尔兰的环境监管相关机构为环境部，农业、食品和林业部；2014年，上述机构职权已经由以下3个部门分担：环境、社区和地方事务部，农业、海洋和食品部，通讯、能源和自然资源部。

　　环境监管体制机制发展趋势

　　综合以上分类可以看出，无论哪种分类，都与国家的疆域面积、产业结构、人口数量和政治体制密不可分。总的来说，环境监管体制机制的发展具有以下趋势：

　　一是机构领导高配。在一些环境问题相当严重的国家，政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往兼任或专任此机构的主管领导，因此机构的级别可能比一般部门的权限更大或更有权威。

　　二是成立综合监管机构。当前，环境监管体制机制的主流发展趋势有二：其一，将狭义的环境保护和生态保护相结合，成立综合监管机构；其二，将自然资源、林业、农业、海洋、渔业、食品等相关的领域相结合，成立综合监管机构。也就是说，虽然各国的机构设置各具特色，但生态和环境保护与自然资源分别由一个机构统一监管，是主流的管理机构设置趋势。

　　三是重要领域需要单列或合并设置。当前，世界各国普遍将核安全监管作为一个相对独立的部分进行设置，普遍采取设置单独监管机构的模式。同时，就气候变化应对而言，其主流趋势主要是采取与狭义环境监管合并的方式。

　　四是大都采用统一监管与分工负责的模式。以日本为例，日本设立环境厅甚至环境省后，仍在十几个省厅中设立了具有一定职权的环境保护机构，比如在厚生省设立环境卫生局，在通产省设立土地公害局，在运输省设立安全公害课等。美国除在总统执行署设立联邦环保局外，还在内务部、商业部、运输部、陆军部设立了有关的环境管理机构。这些机构分工负责其专业领域内的环境保护问题，比如陆军部中的工程兵司令部负责疏浚和填埋物质排放许可证的签发以及按联邦环保局的准则为处理场制定规格。

　　五是不断扩大环境监管范围。许多国家的生态环境监管机构对各类环境保护区实行统一管理，对转基因生物和外来物种实行统一监管。如美国已专门成立了由联邦环保局、农业部和国防部等10个部门组成的外来入侵物种管理委员会，制定了全国外来物种入侵防治计划。在丹麦，转基因生物的使用、在环境中释放以及上市销售均由环境与能源部主管，相关申请由其批准；食品、农业和渔业部及卫生部等部门参与动物和人体等方面的风险评估。在挪威环境保护监管部门的职责中，包括本国履行《生物安全议定书》和欧盟生物安全指令等事务的统一监管和协调。为此，挪威还设有专门的办事机构。

　　六是建立健全区域环境合作机制。在监管机制方面，有的区域和国家侧重于建立健全区域环境合作机制。以美国为例，美国国内的州际环境合作，主要是通过州际协议来实现，通过制定州际协定和边界协定来治理区域大气污染、水污染等环境问题，如《俄亥俄河流域水卫生协定》、《科罗拉多河协定》等。

　　作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长　◆常纪文（中国环境报）