中国网讯 如何跨越坎昆会议？国际气候谈判进程似乎停顿不前、难以突破。达成新的综合性重要协议的可能性似乎不大，但是，一无所获也不是各缔约方的理想选择。国际社会需要推动气候进程，需要有所作为。如果坎昆不是预期中的哥本哈根-拯救地球的最后稻草，也不应该是现实中的哥本哈根-充满挫败，几乎无果而终。这样，国际社会所需要面对和选择的，是如何取得有限进站，跨越坎昆，为2011年的谈判夯实基础。

　　一、当前国际气候谈判形势分析

　　在目前的国际气候谈判中，欧盟、美国和中国是三股重要力量。三者的参与态度可能在很大程度上左右构建国际气候制度进程。

　　在应对气候变化问题上，欧盟一直发挥着领导者的作用，积极致力于促进全球性的气候保护行动和制度构建。尽管2008年的金融危机和2009年气候谈判进程中有被边缘化的自我感觉，但其领导者地位在短期内不会发生逆转。

　　美国作为世界上最大的经济体和最主要的排放国，在气候变化谈判中却一直扮演着“阻碍者”的角色。虽然奥巴马政府曾多次明确表达对气候保护行动和谈判的支持，而《清洁能源安全法案》也于2009年6月底在美国众议院得以通过，但要使该法案正式生效，还需要经过漫长而复杂的立法程序。2010年的中期选举，民主党在国会中的优势地位不再，共和党主导的国会可能难以将气候变化法案摆上议事日程。另一方面，由于《法案》中提出的中期目标过于保守，无法使大多数其他国家满意，因此，即使该《法案》能够得以通过，也无法完全解决目前的谈判僵局。

　　中国作为重要的发展中排放大国，气候谈判进程中的地位不论是主动还是被动，均呈快速大幅凸显态势。在当前的气候谈判中，中国坚持“共同但有区别的责任”原则，积极维护并促进由“巴厘路线图”确定的双轨谈判进程。但由于中国身为发展中国家，需要维护发展权益的前提下，积极参与国际合作，走低碳发展之路。

　　从欧、美、中三方在气候谈判中基本态度可以看出，在当前的谈判中，能推动谈判进程的“胜负手”是美国。京都议定书欲进还退的命运显然有美国因素的影响，哥本哈根协议谈判美国主导的影子挥之不去。难以寄希望于仅凭欧盟一方的努力就能达成各方期望的国际协议。事实上，任何缺少美国积极参与的国际气候制度都难言成功。然而，美国的政治体制又决定了要使美国国会通过并提出让各方都满意的具有法律效力的减排目标困难重重。因此，现行气候制度下的谈判僵局在短期内难以得到妥善解决。中国的态度对谈判走势会有一定程度的影响，但是无法决定和控制谈判的整体进程。正视国际谈判形势和中国所处的地位将有助于确定中国在未来的谈判中所应持有的基本策略。

　　二、跨越坎昆的可能选择

　　如何跨越坎昆？国际社会的预期显然不会太高。即使如此。参与谈判的各缔约方也需要有明确的选择。那就是：不奢望在减排目标等关键问题上大的突破，寻求在快速启动资金、透明度、减少毁林避免排放等问题上达成妥协，实现有限的务实合作。

　　在气候谈判中，各方的选择显然是务实的有限目标。中国基本目的是要争取到尽可能大的发展空间。尽管身为发展中国家，但在当前的经济和排放格局下，中国并不希望于通过气候谈判获得额外的排放预算空间或资金转移，但基本的底线是不需要受到排放约束或承担资金义务。同时，在气候谈判这样的全球问题上，中国应保持参与和合作的态度，向全世界展示出一个负责任的大国形象，稳固和战略盟友的伙伴关系，换取和谐发展的外部空间。美国也不希望放弃气候变化这一国际舞台，奥巴马政府会通过各种努力，筹集相应资金，以期获得气候变化谈判的领导权，联合欧盟和部分发展中国家，对中国等新兴发展中大国施压。欧盟仍然希望能够推动国际气候谈判进程，尽管其东扩后内部差异拉大而协调难度增大，但在减排、资金等问题上，仍会全力促进。最不发达国家处于自身利益的考虑，希望能够获得实实在在的好处，尤其是额外的资金，以增加其适应气候变化的能力和实现低碳发展。小岛国在气候变化中的道义地位似乎得到进一步加强，敦促各方采取更为激进措施的声音不会减弱。

　　对于中国等发展中国家，一种选择是积极促进谈判，通过尽快达成国际协议，明确发达国家的中期减排目标，使中国在较长一段时期内能够不受强制性减排承诺的束缚，获得保持经济快速增长的合理排放空间。在这样的谈判策略指导下，一种有利的结果是能够在2010年的坎昆会议或2011年的开普敦会议上通过谈判促使达成具有法律约束力的新国际协议，明确发达国家的中期减排目标，使“巴厘路线图”能够继续得以实施。然而，从目前的谈判进程来看，要实现这样的目标，可能性并不大。

　　那么如果拖延谈判进程又会如何呢？鉴于中国的排放水平快速增长的实际情况，在气候谈判中所受到的压力与日俱增。如果能够将目前的谈判态势保持到2020年，发展中国家的国力逐步增强，将会在国际谈判中拥有更多的话语权，避免承担不合理的减排责任，不失是一种可以考虑的选择。然而，这种策略所面临的不确定性较大。由于美国才是决定当前气候谈判能否取得实质性成果的主导力量，美国有可能根据其国家利益需要而调整其策略。例如，如果美国低碳技术开发出现革命性突破，或美国能源安全出现危机，美国可能迅速启动气候变化法案法律化进程。而且，欧美也在战略层面担心中国等新兴发展中经济体排放增加过多过快，导致国际地缘政治、经济和环境格局发生改变。一旦美国国会通过气候变化相关法案和明确的减排目标，联合欧盟和部分相同认识的发展中国家，着力推动气候变化国际协定的谈判和签署，对于中国等许多发展中国家而言，谈判格局将会出现复杂极大地不确定性和风险。

　　由此可见，对于气候谈判的各方，无论是积极促进谈判进程还是尽力拖延的策略都难以获取理想局面，因此顺应谈判形势的平衡策略无疑是目前较为现实的选择。

　　三、 资金和透明度：可能的妥协

　　各国选择“顺势而为”，表面上看起来并非雄心勃勃，但作为一种务实选择，力争有所作为。

　　首先，由于发达国家中期减排目标和全球长远减排目标争议较大，自上而下的目标分解不可能在短时间形成共识。在这样一种情况下，互相指责并不能解决问题。在坎昆会议上，各方可以明确立场，继续寻求达成共识的方式和目标，为坎昆以后的气候变化谈判打下基础。关于“双轨”与“并轨”的南北对垒，坎昆会议上还会上演，但难以形成妥协。

　　第二，在资金与透明度问题上可能取得进展，但妥协是必然的。发达国家已经表明姿态，承诺快速启动资金，即在2010至2012年三年间，提供300亿美元资金，帮助发展中国家应对气候变化。根据巴厘路线图的要求，发达国家的资金必须是额外的。但是，目前发达国家承诺的资金，只有部分是“额外的”，相当一部分是传统的ODA即“海外发展援助”资金。发达国家认为，适应气候变化就是一个发展问题，ODA纳入气候变化资金渠道，是合理的；但是，发达国家也会提供额外资金，用以发展中国家减缓气候变化的行动。发达国家在资金问题上态度积极，但“打折扣”。如果发展中国家不接受，则可能停滞不前，一无所获；如果表现一定的灵活性，敦促发达国家加大额外性，就有可能达成妥协。而且，资金问题的妥协还与发展中国家减缓行动的“透明度”即可测量、可报告、可核实(三可)相关联。发达国家在资金问题上表现出积极姿态，也会要求发展中国家接受“三可”。对于发达国家资金所实现的减缓行动，接受“国际磋商与分析”不会有反对，但对于发展中国家自主减缓行动的透明度，在“国际磋商与分析”的细节方面，发达国家也需要接受发展中国家的有所保留。这样，肯昆会议就可能取得积极进展。

　　第三，由于资金和透明度问题经过妥协得到解决，REDD(减少毁林和森林退化造成的排放)和技术合作方面，也会在形式上有所进展。地处热带雨林的发展中国家采取行动减少毁林，得到发达国家承诺的资金补偿，应该是一种多赢：发展中国家获得一定的资金补偿；发达国家以较少资金减少大量排放；环境上具有减缓和适应双重功效。客观地讲，发达国家不可能认同无偿技术转让，但是，快速启动资金可以用以技术合作，提升发展中国家的技术水平。这样，在技术合作的形式上，达成一些共识。

　　第四，在与贸易和行业相关的问题上，缔约方会利用坎昆会议的平台，由于涉及其他国际条约和机构，难于有实质进展。与贸易相关的“碳关税”和“边境调节税”问题，需要与WTO规则相吻合；航空航海等行业部门的减排安排，相关国际专门机构也是重要平台。对于这样一些超出气候变化公约的问题，坎昆会议当然要讨论，但也不可能开出最终处方。

　　第五，中国作为国际气候谈判的参与方，需要“顺势而为”，积极参与，应对各种可能的谈判进程和结果。继续坚持框架公约所确定的“共同但有区别的责任”原则，维护“巴厘路线图”双轨谈判机制，联合发展中国家，态度鲜明，坚决反对并轨。继续巩固南方阵营，利用“基础四国”的核心作用，适当扩大其他发展中国家集团代表覆盖面，积极推动资金等议题，促使快速资金启动问题尽快落实。明确启动南南合作，积极协助和争取欠发达国家的基本发展权益，在南方阵营内让利，通过南南合作给利。敦促发达国家尽快确定合理的中期减排目标并付诸实际行动，在必要时，可以在一些关键议题，如MRV等问题上做出有底线的让步以示好，展现中国公开、透明、可靠以及极富成效的减排行动。此外国内的减排行动要继续保持一定的张力，并在国际社会积极宣传中国的减排绩效。

　　中国社科院城市发展与环境研究所所长 潘家华