“十二五”：蓝天的期待

　　作者 章轲

　　“我生活的城市中，空气质量到底如何？”与一些发达国家相比，中国民众所能掌握的信息是有限的。

　　1月19日，中国人民大学法学院与公众环境研究中心在北京联合发布了30个中外城市空气质量信息公开评价结果。结果显示，中国大多数城市已经开展了空气质量信息发布，但发布水平与发达国家(地区)的城市相比存在明显差距。

　　上述机构表示，中国城市大气质量信息的监测、采集和信息公开尚不能适应公众保护自身健康需要，应尽快借鉴国际和国内部分城市的良好实践加以改进。

　　国内环境信息公开差距大

　　上世纪50年代以来，有关国际组织、世界各国一直在评估空气污染对人类健康带来的危害。中国环境科学研究院张金良研究员指出，有效的空气质量管理是增强公众健康的重要途径，也是经济和社会福利增长的基础。

　　去年，中国人民大学法学院与公众环境研究中心合作开发了城市空气质量信息公开指数(AQTI)，并选取北京、上海、广州等20个中国城市和纽约、伦敦、新德里等10个国际城市，开展了2010年度空气质量信息公开状况评价。

　　“城市空气质量信息公开评估指标与体系的建立是一项开创性的工作，它定量地评价了我国主要城市的空气质量信息发布的公开程度，为评价国内外城市空气质量信息公开性提供了统一的标准平台。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员王五一说。

　　公众环境研究中心主任马军告诉记者，20个国内城市中，AQTI得分最高的是北京、广州和上海，分别为38分、37分和33.2分；参照组10个境外城市中，第一名巴黎得到了89.2分，洛杉矶、纽约和伦敦紧随其后，而来自发展中国家的墨西哥城和新德里分别得57.8分和37.6分。

　　国内城市的AQTI评价结果显示，中国20个城市对空气质量信息均有一定程度的公开，主要以每日空气污染指数(API)形式发布。部分国内城市如北京、上海、广州、宁波在污染物监测种类、发布频次、多平台发布等方面已有一定的良好实践。但整体而言，国内城市的空气质量信息公开仍处于初级水平，平均得分仅为22.65分。

　　国际城市AQTI评价结果显示，来自发达国家或地区的城市空气质量信息公开达到较高水平，8个城市的平均得分为79分。其中巴黎开展监测并发布信息的污染物种类全面，统计数据详细，检索方便；伦敦开通了Twitter和Facebook，并开发了iPhone应用软件为用户报告不同监测点的API数值；维也纳市环保局通过Flash动画向公众介绍空气质量相关信息。而来自发展中国家的墨西哥城和新德里虽然公开程度相对有限，但近期的一些良好实践也值得国内城市借鉴。

　　对照分析表明，国内城市与参照组国际城市之间的最大差距，在于前者的监测和发布指标不全面。其中最为突出的就是对于细颗粒物(即PM2.5)的监测与发布。由于PM2.5容易深入呼吸道并危害人体健康，除香港外所有评估组国际城市均普遍做一定程度的监测和发布。而作为全球遭受细颗粒物污染最为严重的地区之一，中国无一城市正式发布相关数据。此外，两组城市一氧化碳、臭氧和VOCs等指标的发布也有很大差距。

　　而信息发布不够及时，未公布具体种类污染物的监测结果，未公布具体监测点的空气质量信息，监测点布置的密集度低、特质性考量不够，也是国内城市得分偏低的原因。

　　《评价报告》显示，国内城市大气质量信息的监测、采集和信息公开尚不能适应公众保护自身健康的需要，应尽快借鉴国际和国内部分城市的良好实践加以改进。

　　马军介绍，西方国家20世纪80年代以来的实践表明，环境信息公开可以成为环境管理的重要手段。通过完善城市大气环境质量的监测，以及通过对监测所获取信息的整理和公开，既可以提高全社会对大气污染问题的关注，从而促进大气环境质量的改善，也可以尽可能避免或降低大气污染对人体健康的公共风险。

　　不过，中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发也指出，有些指标各地并不是不想公布，而是没有纳入空气监测的范围，也就无法公开。这样必然导致信息公开的得分过低。《评价报告》如果能够将管理的原因和技术的原因加以区分，可能更有说服力。

　　大气环境形势严峻

　　北京市环保局局长陈添1月13日在全国环境保护工作会议上承认，交通和人口是影响北京城市空气质量的两个重要因素，“北京市现有人口2000万，已经超出了环境承载力。”他说，交通是氮氧化物的主要来源，对北京来说，控制挥发性有机化合物比控制氮氧化物更加重要，而控制挥发性有机化合物的主要对象是加油站，“面对每年20多万辆的汽车净增长量，压力还是很大的”。

　　除了燃油之外，以煤为主的能源结构导致大气污染物排放总量居高不下。煤炭在我国能源消费中的比例在70%左右，是大气环境中二氧化硫、氮氧化物、烟尘的主要来源，煤烟型污染仍将是我国大气污染的重要特征。

　　山西省是国内空气污染比较严重的省份之一。山西省委书记袁纯清近日公开表示：“山西省碳排放强度居全国第一，单位面积二氧化硫和化学需氧量排放量负荷是全国平均水平的3.55倍和1.78倍。”

　　2009年，国务院向全国人大提交的一份题为《关于大气污染防治工作进展情况报告》称，“我国存在发生大气严重污染事件的隐忧，大气环境形势非常严峻。”

　　这份报告称，2008年，全国23.2%的城市空气质量未达到国家二级标准；113个重点城市中，有48个城市空气质量达不到二级标准，城市空气中的可吸入颗粒物、二氧化硫浓度依然维持在较高水平。另据部分城市灰霾和臭氧污染监测试点表明，灰霾和臭氧污染已成为东部城市空气污染的突出问题。上海、广州、天津、深圳等城市的灰霾天数已占全年总天数的30%至50%。

　　灰霾和臭氧污染不仅直接危害人体健康，而且造成大气能见度下降，看不见蓝天，使公众对大气环境不满。我国目前的空气质量评价指标仅包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物三项污染物，尚不能完全反映大气污染的实际状况，使空气质量评价结果与公众直观感受不一致。

　　大气污染还在更大的区域范围内产生严重的影响。国家发改委和环保部的统计显示，我国长三角、珠三角和京津冀三大城市群占全国6.3%的国土面积，消耗了全国40%的煤炭，生产了50%的钢铁，大气污染物排放集中，重污染天气在区域内大范围同时出现，呈现明显的区域性特征。在辽宁中部城市群、湖南长株潭地区以及成渝地区等城市密度大、能源消费集中的区域也出现了区域性大气污染问题。

　　1月19日，中国人民大学法学院与公众环境研究中心在北京联合表示，当前，我国以煤为主的能源结构未发生根本性变化，煤烟型污染作为主要污染类型长期存在，城市大气环境中的二氧化硫(SO2)和总悬浮颗粒物(TSP)污染问题没有全面解决。

　　上述两家机构发布的报告称，近年来，由于机动车保有量持续增加，尾气污染愈加严重，灰霾、光化学烟雾、酸雨等复合型大气污染物问题日益突出。现阶段，二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、颗粒物(TSP、PM10、PM2.5)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、铅(Pb)、苯并[a]芘(B[a]P)等是对我国居民健康有显著影响的主要污染物。

　　投资冲动加大减排压力

　　13日召开的全国环境保护工作会议传出的消息，“十一五”期间，我国累计建成运行燃煤电厂脱硫设施5亿千瓦，关停小火电机组7000多万千瓦，分别淘汰炼铁、炼钢、水泥、焦炭和造纸等落后产能1.1亿吨、6860万吨、3.3亿吨、9300万吨、720万吨。

　　统计显示，“十一五”期间经济增速和能源消费总量均超过规划预期的情况下，我国二氧化硫减排目标提前一年实现。2009年，全国环保重点城市空气二氧化硫年平均浓度比2005年下降24.6%。

　　但这只是表面现象。

　　一个突出的问题是，目前我国新的大气污染类型，在法律上仍然是空白。大气污染的国家常规监测包括三项指标：二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物。但大气能见度、灰霾天数、光化学烟雾污染现象还没有法律监管。

　　“这些新型污染属于光化学污染，与以往的煤烟型污染有很大的区别，对人体的危害很大。”中国环境科学研究院副院长、大气环境科学研究所所长柴发合说。

　　国家已确定将化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物纳入“十二五”约束性指标。2011年减排任务是，上述四种主要污染物排放量与2010年相比，均下降1.5%。

　　但环保部部长周生贤在2011年全国环境保护工作会议上表示：“考虑到‘十二五’开局各地的投资冲动高涨，国际经济日趋回暖，以及需要时间部署新增约束性指标，污染减排任务相当艰巨。”

　　法律法规、政策和资金投入都是大问题。

　　“根据河南省现在的产业状况，结构减排难以在短期内实现。”河南省环保厅厅长马懿称，河南目前的经济水平决定了“十二五”期间还会有较大的发展需求，这意味着污染物产生量还将增加。比如，城市化水平要提高大约9个百分点，火电装机容量可能要新增2000万～3000万千瓦。

　　山西省环保厅厅长刘向东告诉记者，山西省现在的环保投入占到GDP的2.3%～2.4%，而国外经验表明，当环保投入达到GDP的3%时，可以维持环境现状；达到GDP的5%时，可以促进环境质量改善。“目前山西省还很难达到3%的水平。”他说。

　　记者从国家环保部了解到，今年我国将继续强化工程减排和管理减排。加强燃煤电厂脱硫，切实加强电厂脱硝，严格控制机动车尾气排放。国家有望研究出台非电行业脱硫、火电行业脱硝电价优惠政策，建立企业和地区减排财政补贴激励机制。推进主要污染物排污权有偿使用和交易工作。在重点区域和城市开展机动车排污费试点。

　　作为环保部门的一个“杀手锏”，环保部门将深化建设项目环评。严格控制高耗能、高排放行业低水平重复建设，加快推进落后产能淘汰和兼并重组。对化工石化类项目，坚持规划环评先行，优化项目布局，明确环境风险防范措施和要求。对钢铁行业建设项目，建立长效监管机制。

　　“北京市将实行旧车淘汰、新车提高到国Ⅴ排放标准的政策，严格控制来自交通的空气污染。”陈添表示，“十二五”期间，北京将紧紧抓住两个工作重点：交通和人口。“北京市已和所有的区(县)签订责任书，要求严格控制人口数量。”陈添说。