5月12日，北京市西南首座专门处理生活垃圾的燕山生活垃圾处理厂基础设施完工，按照计划，这座日处理200吨生活垃圾，投资8000多万元的生活垃圾处理厂，将在2015年正式投入使用。

　　燕山垃圾处理厂定位生活垃圾处理厂，北京市还打算将其建为循环经济和环保教育的基地。

　　而其背后是北京垃圾围城已日益严峻。

　　近日，国务院批转了住建部等16部委联合制定的《关于进一步加强城市生活垃圾处理意见》(以下简称《意见》)。

　　一位接近住建部环境卫生技术研究中心的专家对记者表示，关于城市生活垃圾处理问题，早在5年前就有行业专家呼吁，有关部委也启动了相应的研究，当时应该是出台这类文件的最好机会，现在已经是到了“垃圾围城”非常严重的时刻，仅靠《意见》来实现解决“垃圾围城”问题还不够，还需要有关部委和地方政府的细则。

　　记者了解到，住建部等部门正在制定城市生活垃圾处理的“十二五”规划和垃圾处理厂运行监管办法等文件，地方关于落实《意见》的规划也要在8月份上报国务院。

　　无害化欠缺标准

　　燕山生活垃圾处理厂远离城市，如果将北京西南地区的垃圾收集，运输到这里，仅运费每吨就要80元，再加上处理费和前期基础设施投资费用，这座垃圾处理厂如何运作？

　　中国环境学会固体废物委员会副主任委员聂永丰介绍说，前不久北京西部地区论证了一处焚烧技术的垃圾处理厂，结果算下来每吨垃圾处理费要480元，而北京发改委目前给在运行的垃圾处理厂核定的处理费每吨才100元。

　　中国城市建设研究院总工程师徐海云表示，垃圾焚烧厂受开发商、地方政府和居民反对，必须建到很远的郊区，这种远距离运输又产生了较高的垃圾处理成本，于是很多区县压根不进行这样的处理，大多数选择就地填埋。

　　记者统计发现，截至2009年底，全国654座城市生活垃圾清运量1.57亿吨，有各类生活垃圾场567座，其中生活垃圾填埋场447座，城市生活垃圾堆肥厂16座，城市生活垃圾焚烧厂93座，其他一些为综合处理厂。

　　到了2010年底，这一数字虽然规模上有了增长，但焚烧垃圾场的比例依然比较低。

　　在聂永丰看来，正是由于收费体制没有理顺，导致了北京市区县政府多数选择临时性垃圾场进行填埋处理，由此造成了“垃圾围城”的局面，而随着城市规模扩大，这些垃圾填埋场很快又被城市发展所吞没，由此后续带来的环境污染问题治理成了难题。

　　《意见》的出台，能否根本上改变这一现状？

　　在很多看好此政策的券商投资分析报告中，都提到了《意见》中要求，到2015年全国城市生活垃圾处理要实现无害化处理率80%，直辖市省会城市和计划单列市要做到100%无害化处理，到2030年做到所有城市生活垃圾无害化处理。然而，记者采访发现，“无害化处理”甚至都没有一个清楚的定义和标准。

　　徐海云表示，原来垃圾无害化处理是卫生部门的一个概念，后来变成了环保部门都在采用的一个概念，实际上仍然是一个比较模糊的概念，没有具体的标准去衡量。

　　上述接近住建部环境卫生技术中心的专家表示，垃圾无害化处理目前在考核当中，主要是看高危险和有害垃圾物体是否进行了专业方式处理，例如医疗垃圾是否做到分类、焚烧等。其次是生活垃圾在进行填埋、焚烧的时候，进行了无害化的处理措施。

　　例如，垃圾在填埋的时候，必须做到铺设防渗膜，撒足够的石灰等消毒物体，而在焚烧的时候，需要保证足够的高温，有防范二噁英等有害气体飘散的设施。

　　但是，上述一系列要求，其实均在基础设施建设完成和项目环评的时候，由环保部门进行检查，而项目后期运行是否按照规范来做，却鲜有部门前来监管。

　　除此以外，很多政府部门喜欢将垃圾处理标准定得很高，但是后期又不对垃圾处理厂进行监管，由此造成了标准成了摆设，垃圾无害化处理更是难以进行量化考核。

　　收费死棋

　　桑德环境董事长文一波此前向记者表示，日本一吨垃圾处理需要4800元，而中国在北京也只有100元/吨，处理费太低，是垃圾无害化处理的一个障碍。

　　“例如，焚烧炉温度得达到一定温度才能有效降低二噁英散发，但是这就需要添加煤，运营费太低，处理厂都不肯添加煤，”聂永丰举例说。

　　垃圾处理收费问题，被看做《意见》中解决垃圾围城问题最有效的工具。

　　《意见》第19条中就提出，健全收费制度。按照“谁产生、谁付费”的原则，推行城市生活垃圾处理收费制度。也就是说，“产生生活垃圾的单位和个人应当按规定缴纳垃圾处理费”。《意见》把具体收费标准制定权交给了地方政府。显然，《意见》给各地政府开征垃圾处理费提供了依据，然而，就在《意见》出台后不久，广东省住建厅5月11日就在网上公布了调整垃圾处理收费的征求意见稿，未及半日，该意见稿就被撤下。

　　广东省物价局有关负责人对媒体表示，该方案并不成熟，另外就是当前物价形势比较严峻，垃圾处理收费涉及面广，需要另择时机出台。

　　事实上，2002年广东省就颁布了《广东省城市生活垃圾处理收费管理办法》，开征垃圾处理费。

　　目前，广东省地级市以上城区都开征垃圾处理费，23个县级市城区开征生活垃圾处理费的有16个，开征率为69%，44个县的县城开征生活垃圾处理费的有9个，平均开征率为21%。

　　广东省住建厅巡视员刘锦红曾表示，广东省生活垃圾收费标准偏低，居民每户每月平均为6.43元，最低每户每月平均仅1元。2009年，广东省已开征生活垃圾处理费的市、县、镇应收15.9亿元，实收13.1亿元，收缴率为82%。平均征收标准为73.89元/吨，据测算，生活垃圾处理平均成本为118元/吨。

　　与广东省相似，北京市也在日前出台了城市垃圾处理收费的管理办法，但是仅仅是通过政策，并没有具体提出垃圾处理费征收标准，也没有具体的开征日期。而上海则在同一时期表示，暂时不考虑开征垃圾处理费。

　　聂永丰表示，垃圾处理收费难问题，始终是制约垃圾处理问题的难题。虽然《意见》中提出了“谁产生，谁付费”的原则，但是垃圾计量、垃圾处理设施运营信息透明等很多方面都存在问题。

　　以北京为例，其准备推行垃圾计量收费，并且按照产生垃圾的量实行梯级收费标准，产生越多，收费越高。但是这个政策对于餐饮服务业等可能有效果，而对于普通居民家庭来说，如何进行计量是一个问题。

　　除了物价形势和计量问题以外，公众缺乏对环保事业的参与，也是垃圾处理费征收难的原因。

　　由于垃圾处理场运行信息不透明，很多居民担心收费以后，垃圾处理问题依然得不到解决，或者垃圾处理厂处理能力和技术上不去，不能解决垃圾围城等问题。

　　此外，大多数城市家庭都已经缴纳了垃圾清运费和卫生费，以及物业费等涉及垃圾处理的费用，如果再增加垃圾处理费，在收费上需要给出充分理由。

　　文一波表示，采取中央和地方财政共同负担城市生活垃圾处理费的办法比较好。中央财政可以支持中西部经济欠发达城市支付一些城市垃圾处理费，而东部城市财政完全可以自己支付垃圾处理费。

　　以北京为例，每年300万吨的垃圾，按照100元/吨计算，每年不过3亿元的垃圾处理费。垃圾处理厂可以通过BOT等市场化融资方式解决，运营费用就以垃圾处理费的形式由财政支付。北京2010年财政收入超过2300亿元，仅补贴公交每年开支就在100亿元以上。对于解决城市病的大问题，垃圾处理问题，每年3亿元，对政府财政不构成压力。

　　而要解开这个棋局，聂永丰认为，建立居民和政府、垃圾处理厂之间的信任和沟通机制，比建立收费制度更重要。

　　聂永丰表示，住建部等部门正在酝酿出台垃圾处理场的监管运行办法。

　　《意见》中也提出，建立评价制度。加强对全国已建成运行的生活垃圾处理设施运营状况和处理效果的监管，开展年度考核评价，公开评价结果，接受社会监督。建立城市生活垃圾处理运营单位失信惩戒机制和黑名单制度。

　　邻避抗争

　　住建部从2010年5月份开始，就组织了全国城市垃圾处理行业的调研，准备出台垃圾处理的“十二五”规划，在此时期内，大规模建设垃圾处理厂仍然是解决城市垃圾围城的主要措施。然而，现实问题却是，很多城市已经面临无处可建垃圾处理厂。

　　并且，因为垃圾处理厂建设而产生“邻避抗争”的问题越来越多。例如，2009年北京昌平区阿苏卫垃圾处理厂建设时，就遭到了居民大规模反对，最后不得不组织反对者前去日本参观当地垃圾处理模式。

　　“邻避抗争”指当垃圾焚烧厂远离自己居住区域时，它会被看作具有公益性质的基础设施；而当这个设施落户居民周边地区时，它就会被看作是个毒气工厂，而遭到居民激烈反对。

　　实际上，如果要做到2015年实现垃圾无害化处理率在80%以上，全国新建垃圾处理厂的需求规模依然很大。

　　上海济邦咨询公司副总经理曹健飞表示，上述国务院《意见》当中提出，“十二五”期间要推广废旧商品回收利用、焚烧发电、生物处理等生活垃圾资源化利用方式，加快存量垃圾治理。

　　垃圾围城艰难求解

　　垃圾焚烧发电本是一利国利民的好事，然而，近两年，北京、广州、深圳和南京等地规划中的多个垃圾焚烧项目因“邻避抗争”被迫放弃或拖延，这种状况在全国已成了普遍现象，造成了国家大量的资金和资源的严重浪费。

　　由于缺乏有效监管，使得前期项目技术设备选择不符合当地垃圾的实际情况，建设运营处理不达标。现有很多垃圾焚烧发电项目，在技术和设备选型时未充分考查论证，引入了一些不适合中国垃圾特性的垃圾焚烧处理技术和设备，造成了投资浪费以及处理成本高、经济效益差、排放不达标的状况，使项目周边的民众深受其害，抱怨政府。“即使具备了相关技术和设备，投资人在项目夺标后，为了获得盈利，又采用劣质的焚烧设备以降低投资，有的甚至不进行除臭、尾气处理、渗滤液处理等辅助流程，降低运营成本。”曹健飞称。

　　上述问题使得原本可以避免产生的二噁英等有害气体排放入空气当中，造成二次污染，从而导致人们视垃圾焚烧项目为“灾难”。

　　聂永丰表示，垃圾处理虽然面临很多困境，但是最根本的还是城市垃圾管理的水平。《意见》中也提出鼓励北京等城市先行先试，摸索城市垃圾收集和管理的经验。