今年春，国务院审批通过了第一部地面沉降防治规划，指出全国发生地面沉降灾害最严重的是长三角、华北平原和汾渭盆地。2012年起，中国将对这些地区进行最大限度的治理

　　“2050年长三角或消失”，自2012年3月以来，这个说法经某媒体报道曾在网络流传开来。该消息称，据南京地质矿产研究所所长郭坤调查，按现在地面沉降的速度，到2050年长三角可能由桑田变沧海。

　　近日，本刊记者联系郭坤，他否认曾发表此言论，但表示他确实依据研究，指出解决地面沉降问题已迫在眉睫。

　　长三角消失预言肯定是误传，但关注地面沉降灾害的警钟早已敲响。今年春，国务院审批通过了第一部地面沉降防治规划，指出全国发生地面沉降灾害最严重的是长三角、华北平原和汾渭盆地。2012年起，中国将对这些地区进行最大限度的治理。

　　在本次全国布控之前，长三角地区其实已与地面沉降问题作战多年。凭借各地单打独斗的治理措施，地方政府在遏制地面沉降方面取得一些成效，但也充满了困惑和纠结。

　　必须找到应对的有效方式

　　无锡曾是苏锡常地区地面沉降最严重的区域。1990年代，锡西就有几个村庄出现地面下陷的情况。根据江苏省地质调查研究院副院长于军向本刊提供的材料，这几个村庄分布在无锡的石塘湾、洛社、前州一带，在石塘湾西蔡村最早发现地裂缝。

　　本刊记者近日来到石塘湾西蔡村，一位吴姓村民透露，2003年开始有些村民搬走，2010年西蔡有三个村民小组拆迁搬离，或与地裂缝有关。按照他的指引，记者找到有关村民搬离前的住地，这里现被开发成了无锡市蔬菜基地，地裂缝已经不见。

　　另一位周姓村民告诉本刊记者，拆迁的三个村民小组中，东北方向的两个小组的原住地在2000年之前就有明显的地面下沉现象。“一开始人感受不到，光看看不出来，后来因为地面下沉不均匀，房子都开裂了，裂缝至少有5厘米宽，还有的房子轰隆一声一边就塌下来了，大家只能搬家。”周姓村民心有余悸地回忆。

　　房屋开裂是老百姓对“地面沉降”最直观的感受。而地面沉降带来的防汛压力，则是地方政府最为头疼的。随着房子、地基下沉，河道水线逐渐爬向村民的脚下，圩区面积不断扩大，农田水渍化加重，在沉降严重的地区，村庄水闸大坝外的河流成为“悬河”。

　　无锡洛社镇1991年只有7个村是圩区，由于地面下沉，到2004年每个村都成了圩区，只得村村设排涝站。石塘湾镇沿圩区的闸门在1990年以前全年只关闸几十天，但到2004年即使全年关闸，汛期也挡不住水流。

　　当地许多乡镇被迫每年加高堤防10厘米以上，1991年后无锡每年投资600万元用于加高堤防。8年后，投资并未见大效，1999年无锡梅雨量、雨期比1991年小，但圩区内外水位差比1991年高出许多，当时险象环生。

　　从1991年起，应对地面沉降灾害问题上，无锡市政府开始反思过去的做法，同样的反思也出现在上海、苏州等长三角沉降最严重的地区。地面沉降带来的灾害程度和造成的损失，被正式摆在了政府桌面上。

　　根据水文地质学家、中国科学院院士薛禹群向本刊提供的资料，苏锡常地区自1980年代中期至2000年，因地面沉降造成的经济损失累计约360亿元。

　　2002年8月，上海市地质调查研究院首次完成了《上海市地面沉降灾害经济损失评估》，这份100多页的报告揭示上海自1921年发生地面沉降以来，截至2000年，因地面沉降造成的经济损失总计高达2943.07亿元，平均年损失36.8亿元。

　　由于地面沉降加剧了市区的潮灾、涝灾，从1980年到1998年上海每年支付保险赔偿费超过330万元，最多的年份达2亿元。上述报告通过模型估计，2001~2020年间上海市地面沉降灾害的风险经济损失至少将达到245.7亿元。

　　因地面沉降具有累积性、不可逆性，经济损失还将滚雪球般增大。面对不可估量的经济损失，长三角地区的地方政府逐渐意识到，必须找出应对地面沉降危机的有效方式。

　　从“限采”到“禁采”

　　“地面沉降有相当复杂的形成机理，要找应对方法，就要弄清发生沉降最关键的原因。”薛禹群告诉《瞭望东方周刊》，从地质构造来讲，中国有的区域地面本身就会发生自然下沉，属于构造沉降，但幅度有限，一年也就下沉1到2毫米，这样的地质结构典型代表就是华北平原。大尺度的地面沉降往往由地下水超采引发，苏锡常地区就是这一典型。1980年代初期地面沉降大于200毫米的仅有苏锡常中心城市区，1990年代初大于200毫米的等值线已将中心城市包围。

　　资料验证，苏锡常地下水开采史与地面沉降发生时间完全吻合。1980年代初，地下水开采主要集中在苏锡常三个中心城市。1980年代后期，苏南地区涌现大批乡镇企业，工业需水量极大，而当时自来水、地表河水都供应不上。

　　“那时无锡自来水管网只有中心城区接通，乡镇几乎没有自来水，地表水因为污染后治理跟不上难以使用，乡镇企业生产中唯一的用水途径就是使用地下水。特别是纺织、印染等行业，常集中开采深层地下水。”无锡市水利局水政水资源处副处长张文斌告诉《瞭望东方周刊》。

　　随着外围乡镇地下水开采量增加，区域水位下降，漏斗开始形成。进入1990年代，苏锡常地下水遭遇更猛烈的开采，地下水漏斗区域形成。

　　苏锡常地区地下水自古以来水量丰富，地下水使用有着悠久的历史，但是自1980年代开始的超量开采，导致实际开采量远超过正常容量。2000年江苏省颁布《关于在苏锡常地区地区限期禁止开采地下水的决定》，在全国率先通过立法实施地下水禁采，并宣布到2005年实施全面禁采。

　　“禁采地下水”，一时间被称为长三角地区甚至全国在应对地面沉降中最狠的绝招。

　　本刊记者在无锡市石塘湾地区采访时发现，虽然很多村庄通了自来水，但不少家庭仍然保留着深度约5米的小水井。杨西园村黄姓村民表示，村民几乎家家都用井水洗衣、刷锅，自来水只用于人喝。

　　“老百姓用地下水的习惯很难改变，但小水井都是浅层地下水，并没有列入禁采范围，开采深层地下水是禁止的。”张文斌解释说，禁采这些年来主要针对的还是企业用水。然而即使是企业，在这自古使用地下水的地区，要改变习惯也不容易。

　　早在“禁采令”颁布之前的1996年，无锡已经开始按照江苏省的要求，针对工业企业实施地下水“限采令”，希望通过计划开采和总量控制将地下水的总开采总量逐年压缩。但是当时的“限采”效果并不理想。

　　到 2000年，苏锡常地区大于200毫米的沉降区已经达到5700多平方公里。限采力度明显不够，原江苏省水利厅副厅长徐俊仁当时主抓地下水管理，他提出苏锡常“禁采”计划。想法刚抛出，徐俊仁便遇到政府内部诸多质疑，认为这个计划等于让企业无水可用，可能对经济发展产生严重影响。

　　徐俊仁清楚“禁采”与乡镇企业发展的矛盾，但是他更认定没有比“禁采”更有效的措施。需要改变的是，“限采”用的是行政手段，不容易压得住，而“禁采”得有更具保障力的法制手段来实施。2000年8月，在黄孟复等72名省人大代表的呼吁下，“禁采令”很快在人大获得通过。

　　利用价格杠杆，让地下水价格高过自来水

　　“禁采”针对的是深层地下水，这些深井在苏锡常地区面广量大，按照人大通过的决定，要在五年内实现全面禁采，须从2000年开始每年平均封上千口井。执行禁采的地方水利部门，为此叫苦连连。

　　“每年省政府下封井数量和名单，禁令下到每口井、每个单位，除了检查外还有举报制度。但许多企业相当抵触。”张文斌说，禁令实施初期，地方水利部门压力大得无法形容。

　　不仅企业抵触，一些县级政府部门也相当不理解，为了确保县里纳税大户的工业用水，禁采初期，假停井、假封井时有发生。

　　企业抵触的理由是，封井后需改用替代水源，企业使用河水水质达不到生产要求。禁令执行中，地方政府也理解企业的难处，各乡镇都大力铺设自来水管网，争取做到 “水到才井封”。这意味着必须在限制时间内，把自来水通到封井企业大门口。“通水包括建设自来水管网、水厂等诸项设施，为了要短时间完成，这些规划到基本建设都超出正常速度。”张文斌说。

　　令水利部门感到棘手的是，通了自来水后，一些乡镇企业以水费导致成本上涨为由抵触封井。

　　禁采初期，苏锡常地区地下水的水资源费仅0.2元／立方米，自来水的水价已达到1.3元／立方米，整整高出地下水5倍多。为了让企业心甘情愿改用自来水，江苏省物价局与财政厅很快在禁采初期，颁布了一个规定：凡是在禁采区范围内开采地下水，地下水的水资源费和自来水水价等同。

　　“禁采中期甚至把地下水水资源费调成1.8元，超过当时的自来水费用，以此倒逼企业。果然，企业最终纷纷改用自来水。”徐俊仁说，通过价格杠杆调节企业的用水行为，起到了效果。

　　“禁采令”实施后，从于军提供的监测资料来看，2004年效果已开始显现，当时苏锡常累计沉降量大于200毫米的沉降区面积约6000平方公里，与2003年相比沉降范围基本未严重扩展。苏锡常三城市市区年沉降量分别比2003年速率降低12%、23%、33%。

　　目前，除了保持医药等特殊行业对地下水的使用，苏锡常深层地下水开采量降到近乎为零，地下水水位有所回升，但已经形成的地面沉降不能恢复，只能令沉降速度放缓。

　　保证替代水源要靠巨资投入

　　江苏实施“禁采令”效果明显，但对其他地区并非都适用。在“禁采令”倡导者徐俊仁看来，其最重要的条件是：必须在“禁”的同时，保证有地表水的替代。

　　山东、河北等省份也曾有县市考察江苏“禁采令”，希望在其超采区采取同样的狠招，但最终因地表水缺乏而放弃。甚至在江苏境内的苏北地区，尽管徐州等地也开始出现地面沉降，但并未实施“禁采”，一半以上用水量仍然来源于地下水，原因是地表水水质较差，无法替代。

　　苏锡常能推开“禁采令”的最终原因就是找到了替代水源。“当时通过水利、国土多个部门的分析，发现企业地下水用水总量可以用地表太湖水替代。而且，当时也算是一个擦边的机遇，1999年太湖水质已经开始变化，但污染并不算严重，要是赶上蓝藻爆发，这替代水源找起来就费劲了。”徐俊仁说。

　　2001年到2003年，为了确保水源替代，无锡共铺设自来水供水管网7500多公里，三年之内为此投入40多亿元资金。张文斌说，资金由无锡市县两级财政支付，此外，因为替代的自来水供应量不够，无锡又兴建了两座水厂。

　　2007 年太湖蓝藻事件发生，原本用于替代的太湖水无法确保供应。为了应对危机，无锡选择了从长江引水。2008年底，无锡长江引水工程竣工，开始向无锡市区供水，总投资30多亿元。引水工程建设线路长，运营和建设成本，徐俊仁说，引水工程能够完成，关键还在于苏锡常经济发达，资金充足。

　　“全面禁采的措施不要轻易提，提的话，一定是沉降非常严重的情况下，但是禁令一旦颁布，就一定要做到，否则后果更不可控。”徐俊仁说。

　　必须更大程度纳入城市规划范畴

　　在薛禹群看来，苏锡常应对地面沉降的投入，自2000年起才算起步，如今正是偿还历史欠账的时候。而上海虽未全面禁采，但投入的成本也相当可观。

　　事实上，自1965年冬天始，上海市区就开始进行人工回灌。因为深层地下水对水质要求严格，回灌水一旦污染深层地下水就无可挽救，上海最终采取了自来水回灌。截至2000年，上海已经累计回灌6亿立方米，在控制地面沉降方面的投入为16.75亿元。

　　上海市规划和国土资源局副局长陈华文2月在接受采访时说，“十一五”期间，回灌方面的投入一年接近1亿。五年时间，上海用以防止地面沉降的投资总额，至少在210亿元左右。

　　如此高昂的投入，令经济发达的苏锡常也望尘莫及。一位江苏水利厅官员告诉本刊记者：“用自来水进行人工回灌，目前只有上海才能这么牛。”

　　学术圈内一个比较共识的观点是：通过“禁采”，让地下水以自然修复的方式保持水位回升，才是放缓地面沉降速度的长期有效方式，苏锡常的监控数据亦验证了这个说法。

　　值得注意的是，江苏“禁采令”眼下正面临着是否开禁的争议。“禁采令的出台是及时和必须的，但地下水是一种资源，水位上升太快也不合适，应该科学合理开采，否则就浪费了资源。”江苏省水利厅水资源处处长季红飞告诉《瞭望东方周刊》。

　　一些专家最近常同徐俊仁争论，但徐俊仁坚持不开禁。“哪怕今后开禁，也是特殊行业、局部开禁，针对极少的需要优质水的高新企业开禁，地下水水位恢复到正常水平还要相当长的时间，苏锡常目前的沉降速率是变小了，原来一年沉降20毫米，现在每年1至2毫米。但要注意到，是仍在沉降中。”

　　“江苏地下水资源量为100多亿立方米，容许开采量现在规定是10亿立方米。一旦遇到突发性水污染事故，可以直接饮用地下水。”在徐俊仁看来，地下水的定位应为战略储备水源，而眼下地下水也正作为江苏的应急备用水源进行管理规划。

　　季红飞说，地下水能否开禁，开禁到什么程度，最终还是取决于地下水资源管理的统一规划，就算开禁，也应保持适度开采。

　　长三角的地面沉降治理还需考虑一个特殊之处，即大规模城市建设。高层设施越来越多，城市地铁、不渗水马路、下水道、城市低裸露和低植被土地，都不利于城市地层水循环，导致城市地层弹性下降。“密集的高铁线路在长三角陆续开通后，也对地面沉降幅度的微小变化提出更高监测要求。”薛禹群说。

　　“地面沉降治理，必须更大程度纳入城市规划的范畴。”于军说，在无锡最近的一次新区规划中，因考虑到地面沉降因素，最终调整了选址方案。

　　(瞭望东方周刊)