6月中上旬由秸秆焚烧引发的大气污染覆盖了中东部数个省份，其覆盖范围之大极其罕见。秸秆焚烧，年年禁止年年烧——

　　中国环境报记者 原二军

　　6月上中旬，正值夏收季节，秸秆焚烧引发的污染几乎席卷了中东部数个省份。

　　6月9日，在江苏省，由于农民焚烧秸秆，南京、扬州、镇江、泰州等城市空气中PM2.5等指标急剧飙升。至6月9日夜间，PM2.5瞬时浓度最高达700微克/立方米以上，24小时平均浓度超过300微克/立方米，达到严重污染水平。

　　6月11日，在湖北省，由于秸秆焚烧产生的雾霾天气覆盖了整个鄂东大部分地区，而武汉市更是被笼罩在黄色烟雾之中。

　　除了江苏、湖北之外，本次由于秸秆焚烧而带来的重度污染更涉及到了安徽、山东、河南等省份的大部分地区，形成了一整片的污染地带，其跨度之大，极其罕见。

　　污染不仅严重影响了人们的日常生活，更对当地的交通安全带来了严重的隐患。6月9日晚，受沿线焚烧秸秆产生烟雾影响，宁洛高速公路安徽省蒙城段发生多起多点车辆追尾事故，多起事故共造成11人死亡，59人受伤。

　　无论是秸秆焚烧带来的污染，还是由此导致的重大交通事故，都更像是重演。早在2010年5月26日，由于当地农民收割油菜小麦后焚烧秸秆形成的雾霾影响，沪渝高速公路荆州段相继发生15起交通事故，致使高速公路交通一度中断。事故造成2人死亡，6人不同程度受伤。

　　在传统的中国农业社会，秸秆是和田园生活联系在一起的。当袅袅炊烟升起，在田野里劳作的人们便找到了家的温暖。然而在近几年来，昔日的袅袅炊烟便变成了汹汹烟雾，秸秆焚烧成为了令各级政府部门都头疼的一件事情。

　　今年的夏收季节已经过去，但接下来的还有秋收季节。可以预料的是，秸秆焚烧现象依然会继续上演。

　　秸秆焚烧年年禁止何以禁止不了？严厉处罚为什么也不起作用？促使秸秆流向资源化利用道路，需要采取什么对策？从经济学的角度来看，秸秆焚烧是一种经济行为的体现，探究其发生机制，找出应对措施，对处置秸秆焚烧将提供一些有益的帮助。

　　年年禁烧秸秆，为何年年依然禁止不了？

　　农户作为“理性经济人”，焚烧秸秆成为其最经济合算的必然选择。禁止焚烧秸秆，就等于阻止农户转嫁成本，就需要农户自己支付处理秸秆的费用。因此，农民缺乏减少污染的动机。

　　秸秆焚烧不但严重污染环境，更会给交通、民航等带来安全隐患。每年一到夏秋收获季节，各地政府都会加大对秸秆禁烧的宣传力度，并及时出台相关规定，诸如由农业、农机、环保、公安、交通等部门联合下发秸秆禁烧通告；利用多种宣传媒介对焚烧危害进行宣传；有的乡镇更是下派干部承包禁烧区，制定了秸秆焚烧处罚规定等。

　　但是，就在各级政府加大管理力度的同时，秸秆焚烧却有愈烧愈烈之势。每到收获季节，田间地头便浓烟四起。为何年年禁烧秸秆，就是禁止不了？

　　“秸秆是资源，农民未能充分利用，而是一烧了之，从经济学角度来看，农民是否焚烧秸秆的决定因素是农民收入水平与秸秆利用的成本和收益。”从事多年农业经济研究的扬州大学副教授韩宏华在接受记者采访时如此表示。

　　韩宏华指出，在经济学上，有一个“理性经济人”的概念，理性经济人的经济行为总是为了实现自己的利益最大化，其基本的行为准则就是行为的预期收益大于预期成本。而农民也是理性经济人，在农业资源有限的约束条件下，农民私人利益最大化与社会福利最大化产生严重背离，导致农民焚烧秸秆。

　　而目前我国农民单独经营的现状决定了农民在进行秸秆资源化利用方面，其成本居高不下。

　　韩宏华说，一方面，农民的小规模经营制约了秸秆综合应用的广度和深度，加大了秸秆综合利用技术的使用成本；另一方面，目前农民的兼业及劳动力向外转移现象十分普遍，农民收获利用秸秆的劳动力机会成本过高。

　　“在农民收入和秸秆利用成本之间，如果秸秆利用的机会成本大于农民打工或从事其他农业生产带来的收入，则秸秆会被充分利用，否则农民只会选择以焚烧处理秸秆。”韩宏华说。

　　从这个角度来看，很明显，农民在外打工一天的收入远远大于同样时间内处理秸秆所带来的收益。

　　“农民若想在市场上卖出农作物秸秆，需要投人额外的人力、物力、财力去了解市场行情，了解收购价格、数量、质量及交易对象。此外，农作物秸秆密积小、体积大，如果把秸秆转移到较远的加工厂、造纸厂做原料，仅运费、装卸费就不合算，甚至超过秸秆本身的价值。”韩宏华说。

　　事实上，当农民收入水平不断提高，电、燃气等新的能源在农村广泛利用，秸秆作为薪柴的用途被取代后，农民投入到秸秆利用中的比较收益较低时，就会将劳动投入到收益更高的其它经济活动中。因此，秸秆焚烧就成为农民处理秸秆的主要手段。

　　韩宏华还进一步指出，从微观经济学角度分析，农民焚烧秸秆产生污染本质上是个外部性问题，其表现是农民焚烧秸秆的私人成本和社会成本不一致。农民秸秆焚烧，自己便利了，但所带来的污染要由整个社会来承担。

　　“如果没有政策干预，作为理性经济人的污染者将不会自动采取措施来减少污染。”韩宏华说，这是因为首先他的外部损害已经由社会分摊，降低了他的成本；其次，减少污染的措施通常意味着增加环境保护的相关支出或各种机会成本，加大农民的支出。焚烧秸秆，使其变成烟尘排放掉，能减少农民处理秸秆的费用支出，等于向社会转嫁了处理废弃秸秆的成本，农民不需要承担焚烧秸秆带来的污染责任。

　　所以，焚烧秸秆就成为农民最经济合算的必然选择。禁止焚烧秸秆，就等于阻止农民转嫁成本，就需要农民自己支付处理秸秆的费用。因此，农民缺乏减少污染的动机。

　　“由于农民的小规模经营、较高的机会成本以及资金的限制，如果仅仅进行秸杆综合利用的宣传发动，而不解决农民秸杆利用的费用负担问题，露天焚烧秸杆就难以从根本上得到制止。”韩宏华告诉记者。

　　出台严厉措施处罚焚烧秸秆行为，为何不起作用？

　　作为一种纯粹的行政措施，政府制定的禁止秸秆焚烧措施看似严厉，但只是在一定程度上约束了人的行为，而不能从根本上解决人的利益需求，最终其效果有限。

　　为了制止秸秆焚烧，各地政府根据相关法律、法规和当地情况，出台了一些经济政策和处罚措施，但无论哪种手段，所起的作用依然有限，并没有从根本上使秸秆焚烧得到禁止。如何从经济学角度来看待这个问题？

　　韩宏华表示，由于农民焚烧秸秆会产生外部性问题，而要消除这种外部性，理论上如果农业生产者能够因控制其产生污染的活动而向环境受益者收取相应的费用，或者因其产生的外部不经济而向环境受害者支付相应的补偿，那么经济意义上的外部性就不复存在，外部成本就会被内化。

　　“在实践中，人们治理污染、消除外部性的主要政策工具一般包括市场化手段和强制性手段。”韩宏华说，市场化手段包括税收和补贴两种方式，强制性手段就是根据法律、政策规定禁止秸秆焚烧。

　　通过对污染者农民开征污染税或者罚款收费来治理焚烧秸秆污染是解决秸秆焚烧污染排放的办法之一，但对于我国治理焚烧秸秆污染的问题，征收税费或罚款的措施却有其局限性。

　　首先是对秸秆焚烧实施税费政策行不通。

　　韩宏华指出，根据“污染者付费”和“使用者付费”原则，按一定标准向焚烧秸秆的农业生产者征收费用，目的是限制农民采用有损环境的生产方式和行为、减少焚烧秸秆污染的产生，迫使其转变传统观念，选择经济效益和环境效益“双赢”的生态农业之路。

　　“尽管农民缴纳污染治理费符合‘污染者付费’和‘使用者付费’原则，但在反复强调减轻农民负担的背景下，更由于农业的弱质性和政治敏感性，收费过高或不当可能会给农民增加新的负担，引起农民不满，不利于农业及农村环境治理。因此现有的基于‘污染者付费’原则的传统污染治理手段在秸秆污染治理中难以实施运用。”

　　另一个手段就是补贴。韩宏华指出，补贴手段是鼓励和引导农民采用有利于环境的生产方式，或者是补贴秸秆的利用者综合利用秸秆。补贴政策的使用体现在两个方面：

　　一是对农业环保技术和生产方式使用的补贴。农民一般不愿意采纳环保新技术，可以通过补贴引导农民改变生产方式，采纳新技术，具有提高社会和个人双重福利的效果。如对采用秸秆还田方式生产的农民给予财政补贴；

　　二是对秸秆的加工者、秸秆制品的生产者以及对秸秆制品的消费者补贴，培育秸秆利用的产业化经营，增加秸秆的需求，提高秸秆的经济效益。事实上对秸秆回收综合利用企业的补贴是对企业提高秸秆价格的一种激励，它的效果更加显著。首先它可以增加农民回收秸秆的激励，降低焚烧概率；再者可以增加秸秆类作物的附加值，提高农民收入。

　　然而当前一些地方所采取的补贴措施所能起到的作用也很有限。

　　有资料显示，目前对于秸秆的机械化还田，江苏省有专项资金，苏南、苏中、苏北每亩按照8元、10元、12元的标准给予补贴。但目前农村里劳动力有限，农民运送秸秆的成本每亩就不止8元~12元钱。

　　也就是说，把秸秆进行机械化还田，除了政府的补贴外，农民每亩还要再掏20多元钱。

　　而企业也认为收购秸秆的成本太高，需要派人上门收购，还要雇佣装卸工人，运输过程中也会产生费用。再加上秸秆粉碎、压块需要投入的设备资金，总体上与用煤发电时的成本差不了多少。补贴太少，“买家”和“卖家”都不买账，限制了其作用的发挥。

　　而政府制定的禁止秸秆焚烧的法令法规和相关措施作为一种具有强制效力的主观规范，关键是农民普遍具有“法不责众”、“即使烧了也逮不着”等侥幸的心理，再加上基层政府处罚(包括罚款和拘留等)就地焚烧秸秆的农民时也面临着识别焚烧户和明确责任人的困难，减弱了政府严格处罚的执行力度。

　　另外，各地在收获季节，环保部门建立秸秆禁烧和综合利用目标责任制，将桔秆禁烧和综合利用任务落实到村、落实到户、落实到田块。设立执法检查组，查处环境违法行为等，但作为一种纯粹的行政措施，这些行政手段看似严厉，虽然在治理焚烧秸秆污染中起了很大的作用，但只是在一定程度上约束了人的行为，而不能从根本上解决人的利益需求。

　　“实际上禁烧的行政成本过高，关键是没有提供新的秸秆利用技术方案，没有能够消除农民焚烧秸秆的经济动机，最终形成‘禁而不止’的局面。”韩宏华说。

　　促使秸秆流向资源化利用道路，需要采取什么对策？

　　要促进秸秆的资源化利用道路，政府需要从两方面着手：一是加大对秸秆综合利用的技术研发扶持，促进技术创新；二是实施有效的激励和监督机制。并落到实处。

　　秸秆焚烧禁不住，如何从根本上来解决这个问题？

　　韩宏华认为，在解决秸秆焚烧问题时，政府所追求的目标应将着力点放在促进秸秆的综合利用方面，而非单一的禁止农民秸秆焚烧行为。只有如此，才能达到治本的目的。

　　要促进秸秆的资源化利用，韩宏华表示，政府需要着重从两方面下手：

　　一是加大对秸秆综合利用的技术研发扶持，促进技术创新。

　　“目前，一些秸秆综合利用技术基本成熟，但受制约因素很多，如秸秆发电，需要大批量的秸秆，但与规模生产相适应的秸秆供给量明显不足，而秸秆收购的成本太高限制了发电企业对秸秆的利用。”韩宏华说，通过科技创新能够开发秸秆新的用途和降低成本，提高秸秆的利用效率，进而提高其经济效益。

　　另外，也应该对现有的旋耕机械进行技术创新，增加其灭茬功能，开发秸秆粉碎装置，大幅度降低“秸秆还田”成本。

　　二是实施有效的激励和监督机制，创造一个有利于秸秆综合利用的农业生产环境。

　　“如果将高昂的禁烧行政成本用于补贴农民或企业，可能获得的效果要好的多。”韩宏华说，补贴手段是鼓励和引导农民采用有利于环境的生产方式，或者是补贴秸秆的利用者综合利用秸秆。现在一些地方采取的补贴措施发挥作用有限，更应该研究采取更有效的补贴激励措施。

　　韩宏华认为，政府采取的补贴政策的使用体现在两个方面：

　　一方面，加强对农业环保技术和生产方式使用的补贴。农民一般不愿意采纳环保新技术，可以通过补贴引导农民改变生产方式，采纳新技术，具有提高社会和个人双重福利的效果。如对采用秸秆还田方式生产的农民给予财政补贴赖，刺激农民减少焚烧污染。

　　另一方面，政府应加大对秸秆回收综合利用企业的补贴力度，这样，企业在生产和销售秸秆制品的时候更有动力，因此对企业补贴的效果更加显著。

　　新闻链接

　　国外秸秆成新宠

　　破解秸秆焚烧的根本途径在于为秸秆找出一条能为农民接受的利用之路。国外一些发达国家对秸秆的处置方式，对于困扰于秸秆焚烧的相关政府部门来说，不失为一种借鉴：

　　美国：秸秆乙醇成新宠

　　美国有24个农业州，每年都有大量的秸秆需要处理。据美国农业部的一项统计资料显示，全美每年能够收集起来的小麦秸秆就多达4500万吨，而这些仅占全年产生的所有小麦秸秆的一半。

　　在美国，秸秆的用途很广，可用作饲料、手工制品等，有的地方还用来盖房，将整捆的秸秆高强度挤压后填充新房的墙壁。

　　近几年，秸秆的综合回收利用还和纤维素乙醇的提炼联系了起来。近年来，美国加大了秸秆综合回收利用的研发力度。美国能源部明确指出，小麦秸秆是可再生生物能源的一个重要来源。2007年6月，美国农业部和能源部分别出资1400万美元和400万美元，共同设立一项基金，资助有关生物燃料、生物能源及相关产品的研究与开发。

　　丹麦：秸秆串起利用“黄金圈”

　　丹麦是世界上首先使用秸秆发电的国家。位于丹麦首都哥本哈根以南的阿维多发电厂建于上世纪90年代，被誉为全球效率最高、最环保的热电联供电厂之一。阿维多电厂每年燃烧15万吨秸秆，可满足几十万用户的供热和用电需求。和煤、油、天然气相比，秸秆成本低、污染少，是电厂认为最划算的燃料。

　　此外，秸秆燃烧后的草木灰还可以无偿地返还给农民作为肥料。使用秸秆发电，电厂降低了原料的成本，百姓享受了便宜的电价，环境受到保护，新能源得以开发，同时还使农民增加了收入，串联起了一个“黄金圈”。

　　日本：秸秆几乎全利用

　　日本处理秸秆的方式主要有两种：混入土中还为肥料，以及作为粗饲料喂养家畜。根据近年统计数据，日本每年产生的秸秆几乎被全部利用。其中，翻入土层中还田的约占68%，作为粗饲料养牛的约占10.5%，与畜粪混合作成肥料的约占7.5%，制成畜栏用草垫的约占4.7%，只有一小部分难以处理的秸秆被就地燃烧。

　　目前，日本正在积极挖掘秸秆的燃料转化潜力。有官员表示，当务之急是开发出利用植物纤维的生物燃料，避免影响粮食供应价格。对于燃料和粮食都依赖进口的日本来说，这一点尤为重要。据悉，日本地球环境产业技术研究机构与本田技术研究所已共同研制出从秸秆所含纤维素中提取乙醇燃料的技术。