自然遗产保护法草案仅覆盖10%保护地 60位专家呼吁修改
作者章轲
60多位院士和专家3日下午联名签署《给全国人民代表大会常委会的提案》，认为自然遗产保护法草案(下称“草案”)存在重大缺陷，建议进行重大修改和补充，以加快国家自然保护地立法进程。
据《第一财经日报》记者了解，联名签署的院士包括中国科学院院士、土壤地理与土地资源学家孙鸿烈，著名鸟类生物生态学家、中国科学院院士郑光美等。
专家们质疑的草案，从2003年立项至今已有十年，因为中国社会、经济的快速发展，其暴露的缺陷也越来越多，而最核心的一点即是提案所提出的：“草案在覆盖范围、运作机制、监督机制等方面存在严重不足。”
提案同时呼吁全国人大法工委、全国人大常委会及全国政协人口资源环境委员会对自然遗产保护法草案进行重大修改和补充，加快国家自然保护地立法进程。
不能有效保护90%保护地
中国科学院动物研究所副研究员、自然保护立法研究组总协调员解焱介绍，草案已经被列入2012年立法计划，递交全国人大常委会审议的准备工作正在进行。
据记者掌握的最新情况，全国人大环资委前不久曾将草案送交国务院法制办，但由于各方面的意见较大，该草案被法制办要求重新修改。8月21日，法制办收到草案修改稿。8月24日，法制办以“特急”文件的形式，向中编办、发改委、财政部、国土部和环保部等20个部门和单位发出《征求意见函》，要求上述部门于8月28日前反馈书面意见。
但是，上述提案称，“草案在覆盖范围、运作机制、监督机制等方面存在严重不足。”据提案称，草案作为我国唯一一部关于保护地保护管理的法律，只覆盖了国家级风景名胜区和国家级自然保护区(共约600处)，占我国所有保护地总数不到10%的份额、虽然占面积70%，但是60%以上分布于西部和北部北人烟稀少的地方，不能有效保护大量的其他保护地。
据记者了解，截至今年1月，全国已建立自然保护区共2616个，保护区总面积约149万平方公里，陆地自然保护区面积约占国土面积的15%。除此之外，还有风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水源保护区、水利风景区等，被统称为自然保护地。
提案称，草案对“自然遗产”的定义含混，其重点是指生态系统的遗产保护和文化服务功能，忽视供给、调节和支持等生态服务功能，这一草案体系的设置不能满足生态系统的核心——生物多样性的保护需求，不能有效延缓和阻止我国总体生态系统服务功能退化的趋势。
此外，提案认为，草案也不能解决目前自然保护地管理体制中存在的监督、管理、评估、资金来源等主要问题，反而会加剧部门的分割和冲突，不利于加强保护和维护生态安全。草案的实施会人为加剧栖息地破碎化程度，表面上提高了少数自然保护区域的保护级别，实际上在更大层面影响了就地保护的整体效果。
“中国需要的是覆盖整个保护地领域的法律。”解焱说。
保护与发展
在昨天下午召开的“自然保护立法研究座谈会”上，全国人大常委、中国人与生物圈国家委员会主席、前北京大学校长许智宏院士指出，“多元的管理体系，成为保护区管理的掣肘。目前首要的是使现有的保护区能够得到切实的保护。”
中国工程院原副院长沈国舫院士指出，应肯定几十年来我国在自然保护领域所取得的成绩，目前一些自然保护区已经步入正轨，“有些意见认为，要防止部门、地方之间打架，就应该把保护区归到一个部门管理，这不是办法。”沈国舫说。
“保护与发展本身就是一对矛盾。”中国科学院地质与地球物理研究所研究员、著名地质学家孙枢院士举例说，设立保护区，必然会对保护区周边居民的生产和生活带来影响。另外，保护区的管理也应具有灵活性，如对科研和教学人员的进入，要有灵活性。
“草案在征求意见时，有些部门是不大同意的。”中国地质科学院研究员陈安泽说，草案对保护的范围界定太窄，实际上仅仅保护了国家级自然保护区和风景名胜区，“部门利益的味道有些重”，不仅大量的有价值的生态环境得不到保护，而且也有可能挫伤其他领域、部门的保护积极性。
另外，保护区在实际管理上问题也很多。“保护区内，车照跑，羊照放，汽车可以一直开到核心区里面。连拍电视的人进入核心区，保护区管理局都不敢管。保护区的边界，只有几个画边界的人知道，可能不超过10个人。”蒋志刚指出。
“中国目前的问题可能不是立法，而是规则、原则，是执法的问题。”中国水产科学研究院农业部渔业生态环境监测中心研究员樊恩源说，事实上，现在许多保护区面对经济开发都在“退”，为经济发展让步。
上述提案建议以《全国主体功能区规划》、《中国生物多样性保护战略和行动计划》、《十二五规划纲要》等为蓝本，建立自然保护地分类管理体系，利用科学手段，重新评价目前的自然保护地体系。
提案建议，在考虑目前部门管理的现实情况下，分清监督、管理、监测部门的职责和权利，在法律层面上予以廓清及保证；在不改变现有部门管理及投资的状态下，积极引入“生态系统有偿服务”的理念，增加对保护地的投入，并指导经济活动的可持续化与绿色化。
