第一财经日报记者章轲
一个由22位中外专家组成的“国家绿色转型治理能力研究”课题组正抓紧在国内外调研。
批准组建这一课题组的是中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)。国合会是1992年由中国政府批准成立的高层政策咨询机构，其主要任务是就环境与发展领域的重要问题提出政策建议，供决策者参考和采纳。本届国合会主席是国务院副总理张高丽。
5月15日，《第一财经日报》记者从课题组了解到，下半年将拿出一个综合性的、满足未来15年内中国绿色转型治理需求的政策建议框架，并在年底召开的国合会年会上提交大会讨论，最终形成的政策建议将提交国务院及政府有关部门。
课题组介绍，目前中外专家们最为关注的问题是：在绿色转型的背景下，中央及各级地方政府当如何作为？
“当前，我国经济发展进入了新常态，社会结构呈现复杂多元化的情况。同时又面临十分严峻的环境形式，如何在新常态下处理好环境与发展的关系是对各级政府执政能力和为民服务水平的重大考验。”在18日召开的国合会2015年圆桌会议上，环境保护部副部长李干杰说。
绿色转型面临着“十大挑战”
“三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”当日，课题组中方组长、清华大学公共管理学院院长薛澜说。
薛澜认为，就三中全会以来实施的诸多改革政策来看，国家治理能力仍然有限且相对分散，这是绿色转型所面临的严峻挑战，“加强治理能力建设，要求政府、企业与公众组织之间加强合作并调整关系”。
本报记者从国合会了解到，在过去的8年中，国合会多个课题组均围绕“绿色转型”开展研究，多项建议已被政府采纳。
2014年12月，国合会公布的研究结果显示，过去十年间，中国的绿色转型进程取得了重要进展，政府出台了许多重要政策措施，公共意识也在不断增强。然而，“总体环境状况仍在持续恶化”，存在着“从环境法律法规执行不力到各有关政府部门之间协调不足”等诸多问题。
这项名为“中国绿色转型进程评估”的研究由中国改革基金会国民经济研究所所长樊纲、亚洲开发银行副行长罗哈尼共同主持。
樊纲介绍，研究人员发现的“一个突出问题是，政府主要依赖行政手段来解决环境污染问题，而较少运用市场化措施。中国绿色转型进程中面临的一些主要障碍其实与经济政策密切相关，包括因过度投资导致的过高能源消费和环境污染。”
2013年，中国的能源消费总量达到37.5亿吨标准煤，超过了美国。按常规情景推算，2030年中国的能源消费总量可能上升至2013年消耗量的1.67倍。
“过度投资和产能严重过剩不仅意味着资金的浪费，同时也意味着能源和基础原材料的大量浪费。”樊纲介绍，根据统计数据，与投资密切相关的非金属矿物制品业、黑色金属冶炼、压延加工业和有色金属冶炼、压延加工业这三个行业的附加值仅占GDP的5.5%左右，而它们的能源消费占全国能源消费总量的30%。
环保部门监测显示，2000年至2012年间，全国能源消费从14.5亿吨标煤增长到36.2亿吨标煤，中国已成为世界第一能源消费大国；同期工业废气的排放量从13.8万亿立方米增长到63.5万亿立方米。
研究人员还注意到在政府各个部门之间，许多重要的部门还无视生态环境的发展目标，各部门之间缺少协调，跟污染相关的很多部门都没有把环境保护和生态发展纳入自己的议事日程和工作目标。
“中国在绿色转型中，面临着十个方面的挑战。”在15日课题组召开的讨论会上，课题组成员、环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光说。
他总结说，这十个挑战包括：经济结构与区域发展不平衡；经济增长存在路径依赖和惯性；环境问题的复杂性和困难性；促进绿色转型的制度设计系统缺陷；缺少绿色转型的系统规划和路线图；绿色转型面临巨大的短期成本；新一轮城镇化的环境风险；环境保护管理能力落后绿色转型需求；绿色消费市场的培育尚不成熟；绿色创新和应用不足等。
课题组外方组长、瑞典隆德大学国际工业环境经济学研究所客座教授彼得·汉尼克(Peter Hennicke)透露，课题组的研究任务包括界定中国绿色转型的内涵与目标，重新考虑现有治理体系以及绿色转型治理能力需求，总结整理绿色转型目标设定与国家治理能力建设的国际经验及案例研究等。
镇江样本：中国第一朵“生态云”
本报记者注意到，“调查研究目前中国促进绿色转型、提高治理能力的创新实践案例”，是课题组的一项重要任务，而第一个案例选择的是国家低碳试点城市江苏省镇江市。
14日，课题组中外专家与“低碳中国行”的媒体记者抵达镇江。
在15日上午召开的圆桌会上，薛澜对镇江市市长朱晓明说，我们很关注镇江市在提升治理能力方面的做法，存在哪些短板、挑战和障碍。当然，中外专家们更关注地方期待国家能够以什么方式，有效地支持地方提高绿色转型、生态文明建设方面的治理能力。
多年来，镇江市在江苏省13市GDP排名中一直“垫底”(2014年GDP为3252.38亿元，不及排名第一的苏州市13760.89亿元的四分之一)。但镇江市在低碳城市建设与管理方面的探索却领先全国。
去年12月13日，习近平总书记视察镇江时，曾参观了被誉为“中国第一朵‘生态云’”的镇江市低碳城市建设管理云平台。
朱晓明介绍，从2012年起，镇江市全面实施了优化空间布局、发展低碳产业、构建低碳生产模式、碳汇建设、低碳建筑、低碳能源、低碳交通、低碳能力建设、构建低碳生活方式等九大行动共102项目标任务。
“其中，低碳城市建设管理云平台成了政府实施碳管理、环境管理、干部考核的重要抓手。”朱晓明介绍，政府通过这一平台，整合了国土、环境、林业、发改、工信等多部门的数据资源，碳评、能评、环评等“多评合一”。
镇江市发改委主任朱云峰介绍，镇江创造了“红、黄、绿”灯的项目碳评估与准入制度，从源头上控制高能耗、高碳排放项目。“评估结论划定为用红、黄、绿灯表示的三个等级，对于新引进的项目，红灯项目坚决不予通过，黄灯项目则强制要求其进一步采取低碳技术和减排措施，达到准入标准后方可通过，绿灯项目在提出进一步控制排放建议后可直接通过。”
在干部考核上，镇江市探索以县域为单位，实施碳排放的总量和强度双控目标的考核机制。镇江市发改委副主任王为华对记者表示：“双控考核机制实施后，以往唯GDP论英雄的考核办法彻底改变了。如果一个地方GDP增长很快，但生态环境破坏了，对不起！主要领导不仅不能升迁，还会被追究相应的责任。”
15日下午，本报记者在镇江市低碳城市建设管理云平台上看到，该市年排放2.5万吨二氧化碳当量以上的重点碳排放企业都能显示在电脑显示屏上。此外，全市能源活动、农业、土地利用、废弃物处理等领域的碳排放情况也会实时显示出来。
技术人员给记者展示了这样一幅图表：2013年，镇江市电力、热力生产和供应业全年碳排放量为3200多万吨，利税总额只有40.11亿元；而电气机械及器材制造业全年碳排放量只有31.51万吨，利税总额却多达119.65%亿元。“每一位城市管理者看到这样的比较结果，都会清楚自己该要什么产业。”操作该平台的技术人员胡小婉说。
2014年，在中国社科院发布的全国宜居城市排名中，镇江位列第九；5月15日，中国社科院发布的2015年城市竞争力排名中，镇江名列全国294个地级城市(包括内地287个城市，以及香港、澳门和台湾的5个城市)第38位。
“生态已经成为镇江最具核心竞争力和品牌影响力的发展优势。”朱晓明说。
从三个层面提升治理能力
除了市县级政府，省级政府如何提升绿色转型中的治理能力，也是课题组关注的重点问题。
薛澜介绍，江苏省面临人多地少、资源缺乏、环境容量小的特殊省情，发展处于加快转型升级的特殊阶段，在全国大局中具有特殊的地位，“而绿色发展是江苏破解资源环境约束、迈向现代化新征程的必然途径”。
江苏省环境保护厅副厅长蒋巍介绍，该省从2010年起就开展了绿色发展评估研究，从资源消耗、环境损害、生态效益三个方面综合评判区域发展水平。“评价内容既包含了经济总量和增长因素，也体现了经济增长付出的资源消耗和环境损害代价，以及自然资源保护和生态建设取得的效益。”
蒋巍说，“在评价指标体系中，环境与健康因素包括空气质量、地表水质、绿地率和土壤污染虚拟治理成本等占了很大的权重。”
本报记者拿到的《江苏省绿色发展评估指标权重及目标值》图表显示，在一级指标“绿色发展综合指数”下，二级指标资源消耗指数、环境损害指数、生态效益指数的权重各占三分之一。
评估结果显示，2013年，江苏省绿色发展综合指数为72.9。蒋巍说，从评估结果可以看出，近年来江苏省资源利用率稳步提高，绿色发展水平持续提升，经济增长对资源环境消耗的依赖程度减弱，损害代价减少。但能源利用总量、煤炭消耗总量、土地资源开发利用总量持续增长，造成生态环境压力加大，大气环境质量整体下降。
蒋巍说，江苏省已经在南通市开始推行党政领导干部绿色发展的审计，将绿色发展指标与其实际工作相结合。
本报记者在采访中了解到，地方政府推进绿色转型，遇到的一个比较大的困难是资金筹集难。镇江市副市长胡宗元说，绿色转型对于经济较为发达地区来说，资金压力会小一些，但也耗资巨大。“淘汰落后产能，包括小建材、小化工、小水泥，市级财政就拿出2000多万元，还需要国家、省财政专项资金配套。”
另外，地方政府进行低碳创新还遇到了“顶层设计”不足的问题。比如，试点地区政府在研究确定碳排放总量控制目标及分解落实机制、开展碳排放权交易等方面就无法可依，经常受到有关单位消极抵制，而政府行政协调的工作机制又受到行政许可法规的限制。
“镇江没有立法权。我们只能做一些碳盘查，审核后，让有碳交易愿意的企业到上海或北京碳交易市场进行交易。”胡宗元说。
王为华认为，“从中央政府的角度，需要进行大部制改革，进行职能整合”。他介绍，镇江市针对低碳试点中出现的部门职能交叉、扯皮等问题，已经开始“破题”，准备成立镇江市生态文明建设委员会，同时设立实体化运作的镇江市生态文明建设委员会办公室，并对环保、林业等部门的相关职能进行整合。
“这是很高层级的机构。相信明年这个时候，大家会看到一个不一样的政府架构。”王为华说。
本报记者从课题组拿到的政策建议初稿中看到，下一步国家绿色转型治理能力或从政府、市场和社会三个层面去提升。
在政府层面，将绿色转型、生态环境保护纳入干部任用体制，而不仅仅是干部的考核体系；完善综合决策机制，提高综合决策能力，将环境考虑始终贯穿在重大经济决策中；提高科学决策的能力，包括建立环境保护的科学委员会机制；在简政放权的大背景下，在执法和司法方面都要加强环境监管能力；合理权力的划分，促进部门层面的共识。
在市场层面，主要是培育绿色消费市场；在社会层面，课题组初步建议通过加强法律法规建设和提高执行能力，促进环境信息公开，文化、教育体系的绿色化，同时加强民间环保组织的能力建设。
