产业结构调整，我国步伐坚定

十二五减排目标任重道远

　　■ 文 / 环境保护部污染物排放总量控制司

　　改革开放的30年，是我国经济腾飞的30年，也是我国资源环境承受力最沉重的30年。经济上取得的巨大成就，并没有换来人民群众对生存环境现状的满意。多年来以环境代价换经济发展的顽疾，虽然在环保部门的努力下有所改善，但始终像一团 “乌云”难以散尽。人民群众在物质生活更加丰富的同时，对环境改善的期望越来越高，对污染问题的反应日趋强烈。

　　2006年，党中央、国务院在制订国民经济和社会发展“十一五”规划时，明确将单位GDP能耗下降20%、主要污染物排放总量下降10%作为约束性指标，以明确各级政府责任，强化宏观经济调控，推进产业结构调整，实现经济转型发展。在我国经济发展与资源环境矛盾日趋尖锐的社会背景下，污染减排骤然成为我国经济社会发展转型关键时期的重要环保措施，并被赋予了调整产业结构、改善环境、提高人民生活质量、维护中华民族可持续发展的极其重要而深远的意义。

　　回顾收获的“十一五”时期，我国污染减排工作从2006年的艰难起步，到2007年两大污染物排放总量首次实现“双下降”，到2008年首次实现了任务完成进度赶上时间进度，再到2009年提前一年完成二氧化硫减排“十一五”目标，最后到2010年上半年，全国化学需氧量排放总量提前半年实现“十一五”减排目标，取得污染减排决定性胜利。一路走来，污染减排工作走过了极不平凡的5年，也促使我国环境保护工作无论在认识上，还是在实践上都实现了历史性转变。

　　党中央的声音

　　在减排这个问题上  我们没有退路

　　我国之所以坚定地高举污染减排大旗，源自鲜明的时代大背景。从政治层面上看，党的十六大以来，中央提出了树立和落实科学发展观重大战略思想，提出建设资源节约型、环境友好型社会，提出建设生态文明，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。从经济层面上看，我国正在加快转变经济发展方式，实施宏观调控，控制“两高一资”产品出口，努力改变过去重经济发展、轻环境保护的状况，减轻发展过程中付出的环境代价。从社会层面上看，随着人民生活水平的提高，人们对包括干净的水、新鲜的空气、良好的生态环境在内的较高生活质量充满了新期待，环境问题日益成为重大的民生问题。在这一时代背景下，污染减排无疑是一场新时期的环境革命事业。党中央、国务院的高度重视，各地各部门的创造性的工作，是污染减排工作取得实效的根本保障。

　　“十一五”以来，党中央、国务院高度重视节能减排工作，为保障实现我国的污染减排目标奠定了坚实基础。胡锦涛总书记多次强调，大力推进节能减排是贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措；必须下最大决心，用最大气力，力求取得实际成效，在这个问题上，我们没有退路。温家宝总理明确指出，“十一五”规划提出节能减排这两个约束性指标是一件十分严肃的事情，不能改变，必须坚定不移地去实现。李克强副总理多次要求，把节能减排作为优化经济增长、促进经济转型和改善民生的重要手段，努力使生态环境逐步得到改善。党中央、国务院的高度重视，极大地统一了全国上下对污染减排的思想认识。污染减排在某种意义上是一场革命，一场重新调整利益格局的重大战役。国务院各部门、地方党委政府以高度的政治责任感，认真贯彻党中央、国务院的重大决策，把污染减排作为一项重大政治任务进行布置和落实，表现出了全国一盘棋的大局意识，也为污染减排工作的起步奠定了良好的政治基础。

　　狠抓污染物减排

　　从艰难起步到成为环保工作的“牛鼻子”

　　万事开头难。污染减排工作更是如此。

　　2006年，我国刚刚起步的污染减排工作便面临六大阻碍污染减排顺利推进的因素：

　　一是我国正处于城市化和工业化进程加速发展阶段，各地发展的愿望迫切，环境面临的压力巨大；二是经济增长方式粗放，资源能源利用效率较低，产业结构调整进展缓慢，高耗能和高污染行业的产能扩张问题突出；三是压缩式发展带来各类环境问题的集中爆发，环境污染严重、生态系统退化、环境突发事件频发，多种类型的环境问题并存加大了环境治理的难度；四是各地对污染减排工作的认识不到位，责任难以落实，存在以“数字”减排完成任务的思想；五是环保工作基础薄弱，治理速度赶不上污染速度、环保投入不足、环境执法监管不到位等问题普遍存在；六是减排工作本身缺乏各项政策制度支持，减排核查、考核的方法和机制还都是空白。

　　面对众多的困难，从哪里入手开展污染减排工作，成为环保部门首先要考虑的问题。

　　2006年，我国污染减排先从层层落实政府责任入手，找到了推进工作的着力点，由此拉开了污染减排工作的序幕；2007年4月，国务院成立了节能减排工作领导小组，原环保总局明确了“横纵两条线”的全方位管理路线图；2008年，国务院继续明确了节能减排工作安排，地方各级政府转变观念，变被动减排为主动减排，采取多种责任追究手段，有力地推动了污染减排工作的深入开展；2009年环保部门紧紧抓住金融危机带来的调整产业结构的重要战略机遇，坚持污染减排工作目标不变、标准不降、力度不减；2010年环保部门积极应对金融危机后，经济进入恢复性增长期，资源型产业产品产量过快增长，新增量排放巨大的状况，污染减排举得决定性胜利。

　　5年来，面对汶川特大地震、北京奥运会、国际金融危机等的多重影响，在复杂多变的国内外形势下，我国污染减排工作没有任何放松和懈怠，攻坚克难，不断继续巩固和扩大减排成果，总结出了大量符合国情的污染减排方法。

　　坚持环境与经济相结合，从经济层面推进是做好污染减排工作的基本途径。全方位参与国家宏观经济决策是做好新形势下污染减排工作的立足点和重要途径。充分利用污染减排大力推进经济结构和产业结构调整，借助“倒逼”机制，促进一批耗能大、排放高、经营粗放的企业正真退出市场，严格限制“两高一资”项目。正是迫于减排考核机制和总量控制机制的强大压力，各地区、各有关部门和企业纷纷加大了上大压小、减量置换、关停落后的步伐。

　　坚持依靠地方政府并严格责任考核，是推进污染减排工作的关键所在。环保工作是否有成效，关键在于明确责任抓落实。污染减排一起步就牢牢扭住落实各级政府责任并严格考核这个“牛鼻子”，保障了工作有效推进。坚持层层分解减排指标，落实减排责任，坚持量化考核，保证污染减排不落空、不注水，坚持严格的问责制，实现“一票否决”。

　　坚持加强统筹管理与政策综合，是做好污染减排工作的必要前提。污染减排因为涉及地方、企业的巨大利益，难度大，矛盾多，必须加强统筹管理，打出污染减排政策的“组合拳”。“十一五”以来，我国通过完善法律法规，完善环境经济政策，加强部门联动，逐步实现了法制、产业、财税、价格及区域联动等一系列政策措施，调动各方的积极性，实现减排合力。

　　坚持加强环保基础能力建设，是做好污染减排工作的现实需要。基础不牢，地动山摇。要推进污染减排，就必须武装环保能力。从减排工作一开始，我国环保系统就十分注重配套的能力建设。不断强化“三大体系”能力建设，研究制定了一套比较科学、可操作、有约束力的核查技术体系，大力加强人员队伍建设，加强环保基础设施的运行监管，有效地保障了投资效益和减排效益。

　　不懈的减排努力，正确的工作方针，使得“十一五”以来，我国污染减排取得了历史性成就，最直接的就是主要污染物排放总量持续下降，“十一五”目标提前完成。在我国经济快速增长、能源消耗加速和重化产化总体提前完成“十一五”规划目标的情况下，主要污染物排放总量实现了二氧化硫减排任务提前一年完成，化学需氧量减排任务提前半年完成，是十分难能可贵的。这不仅标志着我国环境保护工作取得了突破性进展，也说明了我国环境保护工作无论在认识上，还是在实践上都取得了历史性转变。

　　与此同时，通过污染减排，我国有效遏制环境质量不断恶化的势头，环境污染得到初步控制。美国通过全球卫星观测数据分析后认为，2007年以来中国大气中二氧化硫浓度开始下降，奥运会期间北京地区大气中主要污染物浓度显著降低，奥运会后继续保持下降趋势。

　　污染减排还有力地推动了产业结构调整升级，促进了经济增长方式转变，促进了环境基础设施建设，环保监管能力得到显著提高，极大地提升了我国工业污染治理水平。

　　随着大刀阔斧的减排行动不断推进，我国节能减排工作逐步深入人心，全社会的环保意识明显提升。如今，污染减排已广泛深入到社会各个方面，减排不仅仅是一项环保工作，也是一项经济工作，一项社会工作，并已日益成为一种社会理念、生活方式和发展模式，推动了社会各界积极参与资源节约型、环境友好型社会建设，提升了社会环保理念。

　　正视挑战 发扬亮点

　　我国污染减排工作任重道远

　　2011年是“十二五”的开局之年，虽然经过了“十一五”时期的探索与不懈努力，污染减排取得了阶段性的重大成果，但依然面临许多困难和挑战，需要清醒地认识到，我国目前污染物排放总量仍然超过环境容量，环境质量仍不容乐观。

　　“十二五”期间，我国将仍然处于工业化、城市化加速发展阶段，预计到2015年GDP总量将达到51.4万亿元(GDP按照7%的增长率测算)，产业结构、能源结构的优化调整将是一个长期的过程，这必然会给减排带来持续的压力。同时，与“十一五”相比，减排的污染物控制种类增加，农业源、机动车减排等新领域也将纳入减排范围，“十二五”减排还面临着必须进一步强化减排统计、监测和考核三大体系能力建设，减排设施的升级改造，不断完善污水处理收费、脱硝电价、排污权交易等环境经济政策，进一步提升减排技术支撑能力等新问题、新要求。

　　“十二五”期间，我国必须坚持环境与经济协调发展，总量与质量统筹协调，区域与行业分类指导，产污与排污全程控制，找准新时期的减排工作重点。把结构减排放在更加突出的位置，继续强化工程减排和管理减排，坚持全防全控、重点攻坚、高效治理。进一步提高造纸、纺织、皮革、化工等行业的主要污染物排放标准，推进县(市)建设城镇污水处理厂、重点建制镇建设集中污水处理设施和现有污水处理厂的升级改造，开展农业源污染减排工程建设。继续加强燃煤电厂脱硫，切实加强电厂脱硝，严格控制机动车尾气排放。对电力、钢铁、造纸、印染等行业实行主要污染物排放总量控制。在重点大气联防联控区域开展煤炭消费总量控制试点。在减排责任落实上，严格责任追究，将减排目标、任务、措施层层落实到各级政府、各个企业，充分发挥各方面力量。

　　污染减排绝不可用快刀斩乱麻。未来5年，是我国全面建成小康社会的关键时期，对重化产业有着刚性需求，产业结构、能源结构的优化调整不会一蹴而就，这决定了污染减排将是一项长期而艰巨的任务。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》已明确到2015年化学需氧量、二氧化硫排放总量分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放总量分别减少10%的约束性指标，并作为经济结构战略性调整取得重大进展的重要内容。这既是一项任务，也是一份军令状。未来5年，甚至更远的将来，人民群众对环境的要求只会越来越高，对环境减排工作的要求只会越来越高，环保部门必须充分总结“十一五”时期减排工作中的不足，正视挑战，发扬成绩，将污染减排这项关乎中华民族的可持续发展事业不断进行下去。

　　全力污染减排，牢固总量控制核心，严守改善环境质量的“总闸门”，我国污染减排工作依然任重道远。用温家宝总理话来说就是，污染减排既是攻坚战，又是持久战，不能搞一阵子，而是要长期坚持下去，不仅要完成年度目标，而且要贯穿经济社会发展的全过程。